一
中国城市更新定义与内涵的演变
城市更新，是通过系统性干预手段，对城市中功能衰退、物质老化或社会矛盾突出的区域进行空间重构、功能提升和社会治理，进而实现城市可持续发展、改善人居环境、促进社会公平的综合过程。
在中国，城市更新更强调 “政府引导、市场运作、公众参与” 的协同机制，并且与 “新型城镇化”“碳中和” 等国家战略深度融合。党的十九届五中全会明确指出，城市更新是推动城市高质量发展、实现新型城镇化的关键举措。城市如同一个 “生命有机体”，城市更新正是其内在发展的需求，致力于解决城镇化进程中出现的基础设施老化、韧性不足、文化传承缺失等诸多问题。
依据中国经济和城镇化发展的不同阶段需求，城市更新可划分为五个发展阶段，每个阶段在目标和内涵上都各具特点。
旧城改造阶段（从1978-1990年代末）
核心定义：以“物质空间重建”为核心，强调对危旧房屋、棚户区的拆除与重建，解决基本居住安全和城市功能缺失问题。
内涵特征：
核心目标：快速改善城市面貌，满足工业化、人口增长带来的空间需求。
手段：政府主导的“大拆大建”，以土地开发为导向，缺乏系统规划。
局限性：忽视历史文脉、社会网络和居民权益，导致“千城一面”。
关键事件：1980年深圳经济特区成立后，罗湖旧改成为首个政府主导的旧城改造项目；1991年《城市规划法》实施，首次在法律层面提出“旧区改建”。
学习市场化转型阶段（从1990年代末-2008年）
核心定义：引入市场资本，从“政府包办”转向“政企合作”，更新目标扩展至土地增值和产业升级。
内涵深化：
新增维度：经济功能更新（如旧工业区转型为商业区）、土地集约利用。
政策突破：1998年《城市房地产开发经营管理条例》允许房企参与旧改，推动“土地财政”模式。
矛盾凸显：商业化过度导致历史街区破坏、居民被迫迁离（如北京胡同拆迁争议）。
理论影响：吴良镛提出“有机更新”理念（1994年），强调小规模渐进式改造，但尚未被主流政策采纳。
典型案例：
北京798艺术区改造（2000年代初工业遗产转型）；
上海新天地（2001年历史街区商业化更新）。
综合更新探索阶段（2009-2015年）
核心定义：从单一物质更新转向“社会-经济-文化-生态”多维更新，首次提出“城市更新”概念。
内涵拓展：
政策驱动：2013年国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》，将棚改与保障房建设结合；
2014年《国家新型城镇化规划》明确“城市更新”为新型城镇化路径。
核心目标：平衡公共利益与市场效益；
注重历史文化保护（如2008年《历史文化名城名镇名村保护条例》）；
探索工业遗产活化（如上海世博会园区改造）。
模式创新：部分城市试点“微更新”（如北京杨梅竹斜街改造）。
学术推动：2010年《中国城市更新报告》提出“以人为本”导向。
高质量发展阶段（2016-2020年）
核心定义：强调“存量优化”和“可持续性”，更新目标与城市治理现代化、生态文明挂钩。
内涵升级：
政策框架：2015年中央城市工作会议提出“严控增量、盘活存量”。
2019年住建部试点“城市体检”，将更新与城市健康诊断结合。
核心理念：“留改拆”并举：住建部2017年要求保留历史建筑、街区肌理；
绿色更新：海绵城市、低碳社区理念融入（如深圳大冲村改造）。
公众参与：上海“社区规划师”制度探索居民共治。
技术赋能：BIM（建筑信息模型）、GIS技术应用于更新规划。
治理现代化与碳中和阶段（2021年至今）
核心定义：城市更新成为国家战略，与碳中和、数字化转型、基层治理深度融合。
内涵革新：
政策突破：2021年住建部“63号文”严控大拆大建，明确“拆旧比≤20%”、“就地安置率≥50%”；
2023年《城乡历史文化保护传承项目管理办法》强化文脉保护。
目标扩展：碳中和导向：更新项目需符合“双碳”目标（如北京首钢园区零碳改造）；
数字化治理：CIM（城市信息模型）平台支持全生命周期管理。
社区韧性：疫情后强调公共空间健康安全（如广州“口袋公园”建设）。
定义外延：从“空间更新”到“制度更新”，如深圳2021年试点“共有产权住房”配建模式。
二
中国城市更新演变的驱动因素分析
从中国城市更新的发展历程可以清晰地看出，它从最初作为 “解决住房短缺” 的工具性手段，逐渐发展成为 “推动城市治理现代化” 的系统工程。这一演变过程主要受到政策导向、社会诉求、学术理念与技术变革四个方面因素的驱动。
政策导向
早期，城市更新对土地出让收入依赖较大，“大拆大建” 现象较为普遍。2015 年之后，“房住不炒”“严控增量” 等政策出台，促使地方政府将工作重心转向存量更新，更加注重保障房配建和公共服务短板的补齐，住建部的 “限拆令” 就是具体体现。与此同时，“新型城镇化”“碳中和”“数字化转型” 等国家战略的推进，对城市更新的导向、技术应用以及平台建设都起到了重要的推动作用。
社会诉求
2007 年《物权法》实施后，公民的权利意识逐渐觉醒，拆迁矛盾发生转变。社交媒体的发展使得公众对历史文化保护、环境品质提升的诉求被放大，进而促使政策做出调整。在此背景下，政府、市场、居民多元主体共同治理的模式逐渐形成，上海的 “社区规划师” 制度以及深圳旧改项目中的业主同意机制，都是这种治理转型的体现。
学术理念
国际上诸如英国的 “城市再生”、日本的 “社区营造”、新加坡的 “垂直城市” 等理论被引入国内，并与本土实际情况相结合。同时，国内吴良镛的 “有机更新” 理论等也推动了本土理论体系的构建，相关概念逐渐从学术领域走向政策制定和实际操作层面，成为政策语言和实施标准。
技术变革
数字化技术在城市更新中发挥了重要作用，BIM 技术能够对老旧建筑进行精准诊断，CIM 平台则为更新方案的模拟和公众参与提供了支持。在低碳技术方面，光伏建筑一体化、低碳建材得到广泛应用，“海绵城市” 相关指标也被纳入城市更新审批环节。
中国城市更新从 “政府单极主导” 转变为 “政策 - 社会 - 学术 - 技术四轮协同” 的发展模式，本质上反映了城市化进程从 “规模扩张” 向 “质量提升” 的转变需求。
三
中国城市更新总结与趋势
中国城市更新历经四十余年实践，既是城镇化进程的必然选择，也是国家治理现代化的重要缩影。未来，城市更新可能围绕三大核心方向持续深化：
法治化进程加速
以北京2021年、广州2023年《城市更新条例》等地方立法为起点，构建“规划—实施—监管”全链条制度体系，通过权责界定、利益分配机制创新破解“拆改留”难题。
智慧化技术融合
依托BIM（建筑信息模型）、CIM（城市信息模型）平台实现“数字孪生城市”精准治理，从建筑单体改造升级为片区级智慧运维（如深圳福田中心区全域建模）。
人本化价值回归
在公共利益保障（保障房配建）、文化根脉延续（非遗传习所植入）与市场活力激发（创新型产业空间供给）间寻求动态平衡，探索“烟火气”与“现代性”共生的更新范式。
在 “存量时代” 的大背景下，城市更新将成为推动中国城镇化高质量发展的核心动力。其成效不仅关系到城市空间品质的提升，更将考验城市能否以更包容的治理模式、更低碳的技术路径、更具韧性的生态系统，满足人民群众对美好生活的更高追求。
策划：国信研究院
供稿：刘艳芳