一、碳预算的定义与重要性
1.1 碳预算的定义
碳预算（Carbon Budget）是指在考虑到其他人为因素影响的情况下，能够将全球变暖限制在给定概率的给定水平下，全球人为二氧化碳累积净排放量的最大数额。根据国际科学界估计，全世界可以排放的二氧化碳估计量（碳预算）在一万亿吨左右。
1.2 碳预算的重要性
碳预算是实现全球温控目标的关键工具。通过设定碳预算，各国可以明确自身的碳排放空间，从而制定相应的减排政策和措施。碳预算的准确性和及时性对于全球气候治理至关重要。
二、全球碳项目报告揭示的现状
2.1 2024年全球碳排放现状
根据《2024年全球碳预算》报告，2024年全球人为活动（包括化石燃料、土地利用、土地利用变化和林业）二氧化碳排放量达到41.6 GtCO₂，创历史新高，2014—2023年均增长率2%。
2.2 海洋和陆地碳汇能力有限
报告还指出，2016年以来，海洋碳汇能力停滞不前，2014—2023年海洋碳汇年均值约为2.9±0.4 GtC。预计2024年海洋碳汇略高于2023年，为3.0 GtC。014—2023年，陆地碳汇年均值约为3.2±0.9 GtC。2023年陆地碳汇为2.3±1 GtC，预计2024年为3.2 GtC。碳汇能力有限。
2.3 碳预算耗尽的风险
以2024年排放水平为基准，从2025年起，若要将全球变暖限制在比1980—1900年水平高1.5 ℃、1.7 ℃和2 ℃的可能性为50%，全球碳预算将分别减少至65 GtC、160 GtC和305 GtC，相当于分别在6年、14年和27年内耗尽。
三、碳预算管理的实践与经验
3.1 国外的碳预算制度
英国是全球首个公布碳预算的国家。每五年制定一次碳预算，至今已公布6期，碳排放总量从第一期（2008-2012年）的30多亿吨调降到最新一期（2033-2037年）的不到10亿吨，缩减了近70%。英国的碳预算制度，如通过立法保障其强制性和稳定性，成立独立的咨询机构提供决策支撑，考虑地方政府经济社会发展水平和政策的差异性等，值得我们学习借鉴。
法国在2016年也引入了碳预算管理，并将目标值分解到不同行业领域和温室气体，碳排放总量从第一期（2015-2018年）的4.4亿吨、第二期（2019-2023年）的3.9亿吨到第三期（2024-2028年）的3.5亿，成逐渐调降趋势。
3.2 我国的碳预算制度
我国已经将碳预算制度纳入到碳达峰碳中和“1+N”体系当中。《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》明确要推动省市两级建立碳排放预算管理制度，分三个阶段开展碳预算：2025年底前，开展碳排放预算试编制工作；“十五五”时期，根据碳排放强度降低目标编制碳排放预算；“十六五”时期及以后，建立碳排放总量控制刚性约束机制，实行五年规划期和年度碳排放预算全流程管理，这跟碳排放双控的总体时间线保持一致。
四、碳预算分配的方法与管理
4.1 碳预算分配的方法
学术界提出了多种碳预算分配方法，主要包括：
1.责任（历史累积排放）：根据各国历史累积排放量进行分配。
2.能力/需求（人均GDP）：根据各国人均GDP进行分配。
3.平等（人口数量）：根据各国人口数量进行分配。
4.成本效果（边际成本）：根据碳减排的成本效果进行分配。
5.人均累积排放相等（平等+责任）：结合人口数量和历史累积排放量进行分配。
6.责任-能力-需求：结合历史累积排放量、人均GDP和人口数量进行分配。
7.分阶段分配（staged approaches）：先采用一种分配方法，再换另一种方法。
4.2 碳预算分配的策略与管理
国内外不同分配方法给出的碳预算分配方案差异很大，减排力度含义模糊，因此很难达成共识，常见的有如下一些碳预算分配机制。
五、我国碳预算时代的机遇与挑战
5.1 碳预算时代的机遇法
学术界提出了多种碳预算分配方法，主要包括：
1.碳核算与碳预算：国家发布碳排放双控制度体系文件，确立了碳核算和碳预算作为新的考核标准，推动了包括碳核算、监测、管理等上游业务和减碳、降碳等下游业务的快速发展。
2.区域碳核算：区域碳核算是实施碳预算的核心，结合政策推动力和市场潜力。与企业碳核算和产品碳足迹核算相比，区域碳核算技术要求更高，市场潜力和前景广阔。
3.人工智能技术的应用：微软亚洲研究院与清华大学、法国原子能署合作，开发了近实时的全球碳预算方法，将碳预算时间缩短至三个月，为环境保护和可持续发展提供及时数据支持，推动全球环境治理和生态文明建设。
4.数据驱动的决策：实施碳预算需要大量数据，为数据分析和决策带来新机遇。利用大数据和AI技术，能更准确预测评估碳排放和碳汇，制定有效减排策略。
5.碳市场的发展：随着碳市场的完善，碳排放权交易将作为碳预算管理的关键手段。企业能通过碳市场买卖碳排放权，优化排放管理，减少减排成本。
5.2 碳预算时代的挑战
1.数据准确性：碳预算实施需准确数据支持，但传统核算方法滞后，更新慢，不适应实时监测和决策。
2.数据滞后性：传统碳预算方法滞后一至两年，无法反映当前碳排放和碳汇情况，给政策制定和效果评估带来困难。
3.技术门槛：区域碳核算和碳预算管理依赖于人工智能、大数据、物联网等高技术。但技术人才缺乏和技术门槛高，制约了碳预算的实施与推广。
4.人才短缺：碳核算和碳预算管理领域面临人才短缺和培养体系不完善的问题，难以满足市场需求。
5.政策协调：实施碳预算需政府和企业协作。地方政府面临经济发展与碳减排的矛盾，难点在于平衡二者并制定合理方案。
6.执行难度：实施碳预算需严格的执行监督，但当前法规不完善，执行力度和监管机制不足，难以确保其有效实施。
7.国际竞争：随着碳市场全球化，碳排放权交易成为国际竞争关键。如何提升我国在全球碳市场的话语权，是一大挑战。
六、建议
1.强化碳预算顶层设计与政策引导：政府需加强碳预算机制的顶层设计和政策引导，明确目标、原则、方法和时间表，确保执行有明确指导。同时，制定税收优惠、资金扶持等配套政策，激励企业和个人参与碳减排。
2.完善碳排放统计核算体系：建立统一标准的碳排放统计核算方案，明确政府和企业的统计责任，确保数据准确及时。加强数据分析应用，为碳预算分配提供科学依据。
3.推动碳交易市场建设：作为实现碳预算分配的有效手段，需加快全国碳市场建设与完善，扩大交易品种和规模，提升市场流动性和透明度。同时，加强监管和管理，确保交易公平、公正、合法。
4.建立反馈机制：根据碳预算分配执行的实际情况，应当持续地进行动态调整，以优化碳预算的分配方法或者调整其比例，确保碳排放控制的效率和效果。
5.加强国际合作与交流：气候变化是全球性问题，我国应积极参与国际碳预算分配和碳减排合作，减少在减排目标和责任分担上的分歧，达成共识，共同制定全球碳预算分配方案，推动全球碳减排事业共同发展。
策划：国信研究院
出品：国信国际工程咨询集团股份有限公司
供稿：袁洁 王勇