政策解读 |《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》逐条解读

第1条（立法目的与规范依据）

原文：第一条 为了维护国家主权、安全、发展利益，保护中国公民、组织合法权益，维护以国际法为基础的国际秩序，根据《中华人民共和国国家安全法》、《中华人民共和国对外关系法》、《中华人民共和国反外国制裁法》等法律，制定本条例。

解读：本条是整部条例的立法目的条和授权依据条，先把为什么立法、依什么立法讲清楚。它把维护国家主权、安全、发展利益，保护中国公民、组织合法权益，以及维护以国际法为基础的国际秩序并列为目标，这部条例是一部面向国家利益、市场主体权益和国际秩序的涉外法治规则。条文同时援引《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国对外关系法》《中华人民共和国反外国制裁法》等法律，表明本条例并非孤立创设，而是在既有国家安全法治、对外关系法治和反制裁法治框架之上进一步细化具体机制。

第2条（基本原则与制度定位）

原文：第二条 反外国不当域外管辖工作贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，统筹国内国际，维护中国特色社会主义制度，推动构建更加公正合理的全球治理体系。

解读：本条规定的是反外国不当域外管辖工作的总原则。它确立总体国家安全观、统筹发展和安全、统筹国内国际等原则，这意味着后续的识别、阻断、反制、禁执令、救济与责任追究，都不能脱离国家安全、对外开放和涉外法治建设的整体框架来理解。对实务部门和企业而言，这一条的意义在于提示：所谓反外国不当域外管辖，是涉及法律、外交、商务、金融、数据、司法协助等多个领域的综合治理事项。

第3条（原则立场与启动条件）

原文：第三条 中华人民共和国坚持独立自主的和平外交政策，反对霸权主义和强权政治，反对任何国家以任何借口、任何方式干涉中国内政。

外国国家违反国际法和国际关系基本准则，实施不当域外管辖措施，危害中国国家主权、安全、发展利益，损害中国公民、组织合法权益的，中国政府有权采取相应的措施。

解读：本条分成两层。第一层是政治法律立场，明确我国坚持独立自主和平外交政策，反对借国内法域外适用干涉他国内政。第二层是启动条件，只有当外国国家实施的域外管辖措施同时具有“违反国际法和国际关系基本准则”“危害我国国家利益”“损害我国公民、组织合法权益”等属性时，中国政府才有权采取相应措施。这里可以看出，本条例设置了实质判断门槛，这是一种防御性制度安排，与某些国家单方面滥施“长臂管辖”在性质上并不相同。

第4条（我国域外管辖权的根据与冲突协调）

原文：第四条 中国政府根据中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照对等原则，有权对与中国存在适当联系的行为实施域外管辖措施，维护国家主权、安全、发展利益，保护中国公民、组织合法权益。

中国政府按照前款规定对有关行为有权管辖，外国国家主张对同一行为实施管辖措施的，双方可以在共同遵守国际法和国际关系基本准则的基础上，通过缔结条约或者经外交途径、主管部门协商等解决。

解读：本条把我国实施域外管辖的根据，与处理外国对同一行为主张管辖时的协调方式放在一起规定。条文给出三类基础：一是中国法律明确规定，二是中国参加或者缔结的国际条约，三是对等原则。与此同时，它特别加入“与中国存在适当联系”的限制，说明我国主张的是有边界、有连接点的域外管辖。第二款则提出解决管辖冲突的路径，即在共同遵守国际法和国际关系基本准则的基础上，通过条约、外交或者主管部门协商处理。这一设计的意义在于：我国一方面拒绝接受不当域外管辖，另一方面也不否定在国际法框架下对管辖冲突进行协调解决的可能。

第5条（工作机制与部门协同）

原文：第五条 国家建立健全应对外国不当域外管辖有关工作机制（以下简称工作机制），统筹协调应对外国不当域外管辖工作。

国务院有关部门按照职责分工承担应对外国不当域外管辖具体工作。国务院有关部门和其他有关机关应当加强外国不当域外管辖措施识别、应对工作的协同配合和信息共享。

解读：本条解决的是“谁来统筹、谁来干、怎么协同”的问题。因为应对外国不当域外管辖，往往同时牵涉外交外事、商务、出入境、海关、金融、数据、司法等多个领域，如果没有统一工作机制，就容易出现口径不一、措施脱节、执行分散的问题。条文保留较强的统筹弹性，使其可以根据具体事件性质组织多部门联动。

第6条（识别程序、阻断规则与豁免机制）

原文：第六条 国务院法治部门会同其他有关机关开展外国不当域外管辖措施识别工作，可以进行调查和对外磋商等。有关组织、个人可以向国务院法治部门提出开展识别工作的建议。

开展外国不当域外管辖措施识别工作应当综合考虑下列因素：

（一）是否违反国际法和国际关系基本准则；

（二）被外国国家域外管辖的行为与该国的联系是否适当；

（三）是否危害中国国家主权、安全、发展利益，损害中国公民、组织合法权益；

（四）其他应当考虑的因素。

经识别，有关措施构成外国不当域外管辖措施的，国务院法治部门可以予以公告。任何组织、个人不得执行或者协助执行外国不当域外管辖措施。

中国公民、组织因特殊情况确需执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的，应当向国务院法治部门申请并提供相应的事实和理由、需要执行或者协助执行的范围等，按照工作机制决策程序经同意后可以在特定范围内执行或者协助执行有关措施。

解读：本条是全条例最核心的程序条之一，建立了“识别—公告—阻断—豁免”的基本链条。首先，国务院法治部门会同其他机关开展识别工作，可以调查和对外磋商，说明某项外国措施是否构成不当域外管辖，不由单个企业自行定性，而要经过国家层面的法治识别程序。其次，条文列明四项综合考量因素，尤其是“是否违反国际法和国际关系基本准则”“被外国国家域外管辖的行为与该国的联系是否适当”两项，实际上构成了判断不当域外管辖的核心标准。再次，经识别并公告后，任何组织、个人不得执行或者协助执行有关措施，这就是条例中的阻断规则。最后，条文又设置了特殊情形下的申请豁免机制，表明阻断并非绝对刚性规则，在确有必要时可以依法申请在特定范围内执行或者协助执行。

第7条（国家层面的风险评估与反制权限）

原文：第七条 中国政府可以对有关国家实施不当域外管辖措施行为进行评估，确定风险等级，依法采取外交外事、出境入境、贸易、投资、国际合作、对外援助等方面的反制和限制措施。

解读：本条赋予中国政府对有关国家实施不当域外管辖行为进行评估、确定风险等级并依法采取反制和限制措施的权力。这里的制度重点有两个：一是反制不是自动触发，而是以评估和风险等级作为前置环节，说明后续措施应当与行为性质、危害程度和现实影响相匹配；二是可采取的措施涵盖外交外事、出境入境、贸易、投资、国际合作、对外援助等多个方面，表明应对工具并不局限于单一法律手段，而是可以根据国家整体对外关系和利益需要综合运用。

第8条（恶意实体清单与反制措施体系）

原文：第八条 国务院有关部门按照工作机制决策程序，可以将推动实施或者参与实施外国不当域外管辖措施的外国组织、个人列入恶意实体清单，依照《中华人民共和国反外国制裁法》、《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》等，决定对其采取下列一种或者几种反制和限制措施，并予以公告：

（一）不予签发签证、不准入境、注销签证或者限期出境、遣送出境、驱逐出境；

（二）取消或者限制相关人员在中国境内工作、停留或者居留资格；

（三）查封、扣押、冻结其在中国境内的动产、不动产和其他各类财产；

（四）禁止或者限制中国境内的组织、个人向其提供数据、个人信息，与其进行有关交易、合作等活动；

（五）禁止或者限制其从事与中国有关的进出口活动；

（六）禁止或者限制其在中国境内投资；

（七）禁止或者限制其产品、交通运输工具等入境；

（八）罚款；

（九）其他必要措施。

前款规定措施还可以适用于列入恶意实体清单的组织、个人实际控制或者参与设立、运营的组织。

解读：本条把恶意实体清单制度纳入反外国不当域外管辖框架，并与《中华人民共和国反外国制裁法》及其实施规定衔接起来。其对象是推动实施或者参与实施外国不当域外管辖措施的外国组织、个人，强调的是与相关行为之间的实质联系。条文列举的措施覆盖签证与入境限制、在华工作停留居留限制、财产查封扣押冻结、数据和个人信息限制、交易与合作限制、进出口限制、投资限制、产品和交通运输工具入境限制、罚款以及其他必要措施，范围相当广。最后一款又把适用范围扩展到被列入主体实际控制或者参与设立、运营的组织，目的是防止通过关联主体、壳公司或者控制链条规避措施。

第9条（反制措施的调整、暂停与取消）

原文：第九条 被采取反制和限制措施的组织、个人可以向作出采取反制和限制措施决定的国务院有关部门申请暂停、变更或者取消有关反制和限制措施，申请时应当提供其改正行为、采取措施消除行为后果等方面的事实和理由。

作出采取反制和限制措施决定的国务院有关部门可以根据实际情况组织评估反制和限制措施的实施情况和效果。

作出采取反制和限制措施决定的国务院有关部门根据评估结果或者根据对相关申请的审查情况，按照工作机制决策程序可以作出暂停、变更或者取消有关反制和限制措施的决定，并予以公告。

解读：本条规定的是反制措施的动态调整机制。被采取措施的组织、个人并非完全没有程序性救济空间，其可以向作出决定的国务院有关部门申请暂停、变更或者取消有关措施，但申请时必须提供改正行为、采取措施消除后果等事实和理由。这说明条例并未把反制措施设计成一经作出便不可调整的静态工具，保留了根据行为纠正情况进行再评估的制度空间。与此同时，作出决定的部门也可以主动组织评估，并根据评估结果或者申请审查情况作出暂停、变更或者取消决定并予以公告。实务上，这意味着主体希望争取减轻后果，关键不是简单申辩，而是能否拿出可以核验的改正动作和消除后果的证据材料。

第10条（反制措施的跨部门执行衔接）

原文：第十条 有关反制和限制措施需要国务院其他部门实施的，作出采取、暂停、变更或者取消反制和限制措施决定的国务院有关部门应当按照工作机制程序，将有关反制和限制措施决定通报负责实施的国务院有关部门。

收到有关反制和限制措施决定的国务院有关部门，应当按照职责分工实施。

解读：本条解决的是反制措施从“决定作出”到“落地实施”之间的部门衔接问题。由于第八条等条款所列措施分散在出入境、市场准入、海关监管、数据治理、投资管理等不同领域，作出决定的部门未必就是最终执行部门，因此本条要求按照工作机制程序将有关决定通报至负责实施的国务院有关部门，由其按职责分工实施。这样的安排既保证了工作机制的统筹性，也防止出现“有决定、无执行”或者部门口径不一致的情况。

第11条（特殊情形下的许可豁免）

原文：第十一条 有关组织、个人在特殊情况下确需与被采取反制和限制措施的组织、个人进行被禁止或者限制的相关活动的，应当向作出采取反制和限制措施决定的国务院有关部门申请并提供相应的事实和理由，按照工作机制决策程序经同意后可以与被采取反制和限制措施的组织、个人进行相关活动。

解读：本条与第六条第四款相呼应，规定的是针对已被采取反制和限制措施对象的特别许可制度。其适用场景是在相关主体已经被我国采取反制和限制措施后，其他组织、个人因特殊情况确需与其开展被禁止或者限制的活动时，可以依法申请例外许可。其目的在于在维护反制措施严肃性的同时，为确有必要的民生、履约、安全、救济或者其他特殊事项预留合法通道。要注意申请对象、申请事项和许可范围都应当具体明确，获准后也只能在同意范围内活动，不能把特别许可理解为对原限制措施的整体解除。

第12条（调查措施与配合义务）

原文：第十二条 国务院有关部门可以对涉嫌执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的组织、个人采取现场检查、查阅和复制有关资料等措施。有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍。

解读：本条赋予国务院有关部门必要的调查手段，包括现场检查、查阅和复制有关资料等，并明确被调查对象负有协助、配合义务。其制度意义在于，没有调查手段，就很难判断某一组织、个人是否执行或者协助执行了外国不当域外管辖措施，也难以为后续约谈、禁执令、行政责任或者其他措施提供事实基础。对企业而言，这意味着内部邮件、合同条款、合规指令、交易记录、系统控制措施等，都可能成为核查对象；在面对调查时，拒绝、阻碍并不是中性的选择，而可能进一步引发不利法律后果。

第13条（约谈改正与禁执令制度）

原文：第十三条 国务院有关部门可以对执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的组织、个人进行约谈、责令改正。

国务院法治部门按照工作机制决策程序，可以对执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的组织、个人作出禁止执行外国不当域外管辖措施的决定（以下称禁执令）。有关组织、个人应当遵守禁执令。

解读：本条建立了两层干预工具：一层是约谈、责令改正，强调及时纠偏；另一层是禁执令，属于更强的正式阻断措施。禁执令由国务院法治部门按照工作机制决策程序作出，说明它是具有明确法律拘束力的正式决定。其核心功能，是对执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的行为进行精准阻断，要求有关主体停止服从相关外国措施。结合第十七条看，禁执令不是倡议性文件，违反者会面临进一步限制和处罚。对市场主体而言，一旦收到禁执令，就应立即启动内部处置，包括停止相关执行动作、调整系统控制、通知关联主体并保全证据，否则风险会迅速从一般合规风险转化为行政责任风险。

第14条（受害主体的民事救济路径）

原文：第十四条 任何组织、个人执行或者协助执行外国不当域外管辖措施，侵害中国公民、组织合法权益的，中国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求停止侵害、赔偿损失。

解读：本条为中国公民、组织提供了明确的民事救济路径。其针对的不是外国国家本身，而是执行或者协助执行外国不当域外管辖措施，并因此侵害中国公民、组织合法权益的组织、个人。权利人可以向人民法院提起诉讼，请求停止侵害、赔偿损失，这实际上把国家层面的阻断制度与私人主体的民事维权衔接起来。制度上看，这一条非常关键，因为它使阻断规则不再只是行政意义上的“不得执行”，而是进一步转化为受害主体可主张的私法救济基础。实务中，原告通常需要围绕被告是否执行或协助执行相关措施、该措施是否属于应当阻断的不当域外管辖措施、其行为与损害结果之间是否存在因果关系等问题进行举证。

第15条（政府指导与服务保障）

原文：第十五条 省级以上人民政府有关部门按照职责分工，为中国公民、组织应对外国不当域外管辖提供指导和服务。

解读：本条规定省级以上人民政府有关部门应当按照职责分工，为中国公民、组织应对外国不当域外管辖提供指导和服务。这里强调的是“指导和服务”，说明国家在设置阻断和反制机制之外，也注意到企业和其他主体在跨境经营中面临的信息不对称、应对能力不足、跨部门沟通成本高等现实问题。未来从制度运行看，这一条可为政策咨询、合规指引、风险提示、部门协调等提供依据。对企业尤其是中小出口企业、跨境平台企业和境外经营主体来说，这一条的价值在于，它把政府支持正式写入了条例，而不再只是个案性的协调帮助。

第16条（行业协会商会的协同支持）

原文：第十六条 行业协会商会依照法律法规和章程，发挥行业自律和协调作用，引导会员依法合规经营，及时反映行业诉求，为会员提供与应对外国不当域外管辖有关的市场拓展、权益保护、纠纷处理等方面的服务。

解读：本条把行业协会商会纳入应对体系。考虑到许多不当域外管辖措施往往首先冲击特定行业、特定供应链或特定市场，单个企业往往缺乏足够的信息、资源和谈判能力，因此由行业协会商会发挥行业自律、协调、诉求反映和服务功能，具有现实必要性。条文特别提到市场拓展、权益保护、纠纷处理等服务，说明其角色不限于一般政策传达，而是可以在会员应对境外不当限制措施时提供更具体支持。实务上，这也意味着行业层面的共性风险梳理、集体反馈和协同应对，将成为国家识别和应对外国不当域外管辖的重要信息来源。

第17条（违反条例的行政责任）

原文：第十七条 拒不执行或者规避执行本条例规定的反制和限制措施，或者违反禁执令的，国务院有关部门可以责令改正，禁止或者限制其从事政府采购、招标投标以及有关货物、技术的进出口或者国际服务贸易等活动，禁止或者限制其从中国境外接收或者向中国境外提供数据、个人信息，禁止或者限制其出境入境、在中国境内停留居留，处以罚款等。

解读：本条是本条例的主要责任条款之一，针对两类行为设定后果：一类是拒不执行或者规避执行本条例规定的反制和限制措施，另一类是违反禁执令。其法律后果覆盖政府采购、招标投标、货物技术进出口、国际服务贸易、跨境数据和个人信息流动、出入境以及在境内停留居留等多个领域，并可处以罚款。这说明条例是采取多工具并用的方式提高制度执行力。特别值得注意的是，条文不仅处罚直接违反者，也覆盖“规避执行”的情形，意味着通过关联安排、替代交易、技术切分或者其他方式绕开反制和禁执规则，同样可能被认定为违法。

第18条（刑事责任衔接）

原文：第十八条 违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

解读：本条规定违反本条例构成犯罪的，依法追究刑事责任，起到与刑法和其他刑事法律规范衔接的作用。它本身没有单独创设新的罪名，而是表明当有关行为达到刑事违法程度时，应当依照现有刑事法律体系处理。对实践而言，这一条主要起到边界提示作用：如果相关行为同时触及妨害国（边）境管理、非法经营、数据安全、商业秘密、危害国家安全等其他犯罪构成，责任追究不会止于行政层面。

第19条（与其他专门制度的衔接）

原文：第十九条 反外国不当域外管辖涉及反腐败、反垄断、反不正当竞争、出口管制、数据安全、司法协助等相关工作，法律法规另有规定的，依照其规定。

应对外国国家违反国际法和国际关系基本准则，不当禁止或者限制中国公民、组织与第三国（地区）及其公民、组织进行正常的经贸及相关活动的工作，国家另有规定的，依照其规定。

解读：决定了本条例和既有制度的边界。第一款属于“特别法优先”，凡是涉及反腐败、反垄断、反不正当竞争、出口管制、数据安全、司法协助等已有专门法律法规的领域，优先适用那些专门规则，避免本条例把其他成熟制度架空。第二款则更有现实针对性。从条文结构看，它明显为“外国法律与措施不当域外适用”这一既有制度保留了适用空间。2021年国务院批准公布的《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，本来就是为了应对外国法律与措施不当域外适用对我国以及我国与第三国正常经贸活动造成的影响而设立；而本条例则把应对范围进一步扩展到更广的国家主权、安全、发展利益和私人权益受损场景。

第20条（施行时间）

原文：第二十条 本条例自公布之日起施行。

解读：本条说明条例采取即公布即生效的方式，没有设置较长过渡期。这通常意味着立法者认为现实中已有较强的制度需求，需要尽快形成可用的法律工具。从实务看，条例生效后，企业、金融机构、平台、跨境服务商以及涉及数据、贸易、投资、运输、供应链管理的主体，都需要尽快检查内部合规体系，尤其是对境外制裁条款、合规承诺条款、单方停止履行机制、数据跨境交付安排和外部法律意见依赖机制作出复盘，避免在不知不觉中落入“执行或者协助执行外国不当域外管辖措施”的风险区。