笔者近期在为某公路PPP项目提供法律服务中，社会资本方提出在可用性付费不应采用绩效考核，在项目通过竣工验收后就应按照全部建设期投资成本为基数，由政府在运营期逐年支付给项目公司。这种观点很有代表性，其实质上还是在用传统的项目建设模式思维考量PPP项目，是对政府和社会资本合作模式的误读。
PPP模式中的政府付费与过去的BT模式相比存在着本质的不同。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中提到：政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。也就是说，在PPP项目中，凡是政府支付给社会资本的对价，都应通过公共服务绩效评价流程，根据评价结果来支付，包括可用性付费。而传统BT模式中并没有绩效考核要求。
以不收费公路项目为例，项目总投资中的绝大部分为工程建设期成本，运营期成本占比较小，如仅以工程竣工作为可用性付费的唯一标准，工程竣工后社会资本即可确定收回绝大多数投资成本，项目运营期表现的好坏对其收益影响不大，无法避免社会资本方建设期的短视行为，项目实质上与拉长版BT无异。采用PPP模式的目标在于增强公共产品和服务的供给能力，项目运营是PPP的重点，运作方式中要有运营内容、标准，政府付费应与服务绩效捆绑，不应简单与竣工验收捆绑。一个项目的全寿命周期成本以及项目所提供的公共服务产品的质量并非所有通过竣工验收的工程都表现一致，建设完成后的项目管理、运营、养护水平高低，对于项目的实际效果影响重大。因此通过PPP模式可以在一定程度上增强社会资本方在项目建设期、运营期的利益关联性，避免其虎头蛇尾，保障项目在全生命周期内的运营质量。
这种理念在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中直接体现出来，该指导意见在第五部分“加强政府和社会资本合作项目的规范管理”中对“绩效评价”有如下规定：项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。
PPP项目政府可用性付费不等同于传统项目建设模式中的发包人支付工程款，竣工验收不等同于绩效考核，绩效考核所考虑的因素更多、范围更广。一些地方政府已意识到这个问题，如在南京市江宁区自然村“村村亮”太阳能LED路灯PPP项目中标通知结果公告中，明确提出：关于可用性付费，是指工程经竣工验收和运营维护，实现了本项目目的，即实际“可用”。竣工验收不是可用性付费的唯一条件。又如笔者参与的佛山某河流域治理PPP项目中，将可用性付费部分（工程建设成本） 30%的支付与项目运营期绩效考核挂钩。笔者认为，这些项目中所体现出的对可用性付费的理解才是真正符合PPP精神的，能够切实鼓励社会资本建设更高质量的工程、更加重视运项目的运营、维护，实现建设、运营一体化，从而提供更加优质的公共产品和服务。
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