2014年以来，为规范地方政府融资行为，提升地方政府债务透明度，我国在公共基础设施建设领域大力推行公私合作融资方式（以下简称PPP）。目前，全国各地推出的PPP项目金额已超过3万亿元。金融机构作为全社会资金配置的重要中介载体，是PPP资金来源不可忽视的供给主体。因此，充分认识金融机构参与PPP的挑战与困难，推动金融机构合理、可持续地参与PPP，在一定程度上关系到PPP改革的成败。
金融机构参与PPP面临四方面挑战
一是流动性挑战。PPP绝大多数涉及基础设施建设和公共服务领域，投入大、运营周期长。金融机构参与PPP往往面临较长的融资周期。不论以何种资金（如存款、理财资金等）对接PPP，金融机构面临的流动性风险，尤其是期限错配风险，都会强于传统的贷款项目。
二是盈利挑战。在PPP中，金融机构的合作方多为政府部门或国有背景的企业。由于信用等级相对较高，金融机构在PPP中的议价能力就相对较弱。PPP的“公共”属性更是决定项目回报不会过高。因此，金融机构参与PPP受到的盈利性挑战也会更大。
三是风险挑战。20世纪80年代以来，尽管我国已经进行了一些公私合作的探索，但总体属于个案性尝试。截至目前，我国PPP正处于起步阶段，尚无一套完整的、可复制性强的成熟套路或模式。按照事物发展的一般规律，改革初期，我们必然会经历一段法律法规不健全、实施细则不明晰、配套制度不完善的“阵痛期”。对于金融机构而言，当前参与PPP，在既有的市场风险之外，客观上还需承担更多的法律、信用等风险。
四是创新挑战。目前，我国PPP模式总体仍属于新生事物。金融机构参与PPP，就需及时、动态、准确把握PPP的新型需求，并针对性改造、变革金融产品或金融服务。如金融机构以提供贷款等间接方式参与PPP，就需结合流动性、风险性、盈利性要求，设计全新的融资产品和流程。尤其是在风险防控方面，就不能再使用过去的套路，过多依赖财政担保或兜底，而需要用更加市场化的方式。若以社会资本方直接参与，则还需在前期设计、中期开发、后期运维、现金管理等各个流程和环节体现创新能力。这也是应对流动性、盈利性、风险性挑战的重要途径和渠道。
金融机构应对挑战准备不足
与传统项目相比，金融机构参与PPP面临的挑战更多，考验也更大。结合金融机构当前参与PPP实际情况看，路径依赖已成为当前金融机构应对挑战的突出问题与障碍。
一是项目筛选机制不能有效对接。金融危机以来，我国金融机构与政府部门在基础设施建设领域开展了广泛而深入的合作。在金融支持基础设施建设方面，已积累了丰富经验，并形成一套较为系统的项目筛选机制。如高度关注项目未来现金流，合作对象以中央企业、地方有影响力的国有企业或行业龙头企业为主等。
金融机构参与PPP，仍是既往的项目筛选对接机制在发挥作用，绝大多数项目的合作方都是中央企业或地方国有企业。一些项目即使能产生现金流，但只要缺乏“好企业”参与，金融机构也不会介入。由于PPP往往采用全国公开招标的方式，沿用既往的项目筛选机制，就易加剧同质化竞争，进而拉低项目收益水平，弱化金融机构应对挑战能力。如济青高铁潍坊段PPP项目，吸引了10家以上的金融机构参与，43亿元的项目意向投资高达420亿元，但最终中标收益率仅为6.69%。
信息不对称一定程度加剧了金融机构筛选机制的路径依赖。由于缺乏相关信息的持续性、前瞻性收集，金融机构在PPP立项及招标阶段所掌握的信息量极为有限，要在短时间内全面了解背景信息，分析项目前景，具有相当难度。为更好地防风险，金融机构自然会按照既有方法进行筛选，选择实力强劲的企业进行合作。
二是盈利模式创新不足。长期以来，商业银行在我国金融体系中都居于主导地位，而商业银行的传统盈利模式都是以存贷利差收入为主。长期性、单一化的盈利模式，使得商业银行的经营理念、人才储备、技术支撑都集中在存款、贷款两条业务线上，导致商业银行的业务创新大多围绕着存款、贷款进行。在PPP中以商业银行为代表的金融机构所表现出的创新能力，就主要体现在贷款支持的方式、方法上。如除传统贷款外，金融机构目前可以通过投资基金、夹层融资、资产管理计划、有限合作（LP）等多种方式对PPP予以资金支持。其中有些方式表面上（如投行业务）属于股权融资，不同于传统信贷的债权融资，但仍需资金使用方定期付息，到期还本，本质上与债权融资相同，属于变相的信贷业务。除贷款产品创新外，金融机构在前期融资方案咨询、资金计划安排、项目后期现金管理等方面的创新力度尚显不足。
三是风险防控手段严重滞后。金融机构参与PPP，有相当部分仍需要地方财政的担保。如有些金融机构利用理财资金设立PPP产业基金，以名股实债的方式保证固定收益，财政出具安慰函予以兜底，本质上仍属于地方政府债务。有些地区，财政出资设立引导基金，再与金融机构合作成立城镇化发展母基金。母基金设立专项资管计划参与PPP时，母基金为优先级，地方政府为劣后级，承担主要风险。这实际上还是提高了政府部门的潜在杠杆率。此外，在有些项目中地方政府通过承诺补贴方式提供了隐性担保。如果收益不及预期，也会形成政府隐性负债。
配套措施不完善，对金融机构运用市场化手段防范风险形成了障碍。如对于如何在PPP中发挥土地资产的作用，目前尚未有明确规定和条文。这也是金融机构仍高度依赖地方财政的重要原因。又如目前我国资本市场尚不完善和发达，资产证券化水平距离发达国家还有相当差距，直接融资工具发行也仍需监管部门审批，金融机构打造PPP标准化金融产品还存在制度性障碍，不利于金融机构分散风险和提升流动性管理水平。
坚持改革创新，促进金融资源有效对接PPP
一是整合信息资源，破解项目筛选机制路径依赖。主动求变，选定重点参与领域与区域，走差异化竞争道路。应充分结合自身特点和实际，从PPP所涉及领域中选取部分作为参与重点，并从战略发展高度选择业务发展的重点区域，着力避开同质化竞争。前瞻性打造信息整合大平台，为深入参与相关领域PPP做好信息储备。对于选定领域与区域，应针对性、持续性收集经济、金融、财政等各类背景信息，尤其注重收集政府部门所制定的各类规划类信息，为筛选项目提前收集和储备各类信息。依托信息基础，针对各领域项目运行的实际特点，重新制定项目筛选流程和方法，着力挖掘潜力项目，尽力摆脱用“好伙伴”去判断项目好坏的传统做法，应以“好项目”去吸引好的合作伙伴，着力实现效益最大化。
二是创新产品体系，打造PPP盈利和风险防控新模式。一方面，加强PPP相关的人才储备，争取在融资方案咨询、资金计划安排、项目后期现金管理等各个环节对PPP形成渗透，丰富盈利渠道。另一方面，结合监管制度创新进程，注重发挥不同金融机构之间的联动效应，加大PPP相关金融创新产品的开发力度，破除风险防控的路径依赖。如可充分结合PPP特点，开发针对性的保险产品予以对接，或开发保险产品作为项目的增信手段，在扩大盈利渠道的同时，也降低对地方财政的依赖。
三是创新监管政策，运用市场化手段破除路径依赖。尽快明确土地资产在PPP融资中所发挥的作用和具体实施条件。进一步加快银行理财直接融资工具和资本市场的注册制改革，并加速推进资产证券化改革步伐，便于金融机构打造PPP融资的标准化金融产品，进而提升金融机构风险防控和流动性管理能力。相关政府部门应改变当前纯粹以财政兜底来吸引社会资本（包括金融资源）的方式，用以奖代补的方式，对运营方和金融机构产生正向激励。如考虑在PPP合同中明确，市场运营方在项目运营达到一定效果后，政府财政才能予以一定的奖励，否则经营风险应由运营方承担。
（作者单位：中国人民银行重庆营业管理部）
注：如需关注华瑞兴公众账号获取更多文章资讯，请点击屏幕左上方“华瑞兴”。如进一步了解华瑞兴律师事务所，请点击屏幕左下方“阅读原文”。如需转载，请注明文章来源为“华瑞兴”微信平台。
