再谈广州市“做地”政策细则

因此，“片区开发”是一个更宽泛的概念，与其相对应的是单块宗地的开发，“成片开发”是一种特殊类型的“片区开发”，即拟开发的区域内包含有集体土地，且要符合若干法定条件，那么具体要符合哪些条件呢？

第二，一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%。

第三、一个完整的土地征收成片开发范围内，拟征收地块面积不得小于总体开发面积的60%（此条为广东省的规定）。

第四、成片开发方案经村集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。

第五、成片开发方案实施期限原则上不超过3年（此条为广东省的规定）。

以上条件中，非常重要的一条是第二点，即公益性用地的比例不低于40%，这也是成片开发可以用政府征收方式开展的关键所在，因为根据目前《土地管理法》等法律法规的规定，政府征收都必须基于“公共利益”的需要，那么必然要保障公益性用地的比例，以区别于商业开发项目。以广州市增城区成片开发其中一个片区的规划用地情况为例。

（此表来源于《广州市增城区 2022 年度土地征收成片开发调整方案（草案）》）

另外，根据《广东省人民政府关于将部分省级自然资源行政职权事项调整由广州市南沙区实施的决定》（粤府〔2023〕27号），南沙区政府也承接了“县级政府组织编制的土地征收成片开发方案审批事项”。

因此，在成片开发方案审批权下放的背景下，广州市对于开展成片开发项目有了更大的自主性，可以应用做地模式来实施成片开发项目。

从另一个角度分析，成片开发这种类型的做地项目，本身也是“片区”做地原则的一种体现。在片区开发模式下，土地利用效率更高，更有利于实现片区价值最大化。当然片区开发对于开发主体在投融资、建设、产业导入、商业运营等方面都有更高的要求。广州市让做地主体来开展片区开发，是在探索打破过去主要以房地产企业建设推动片区开发进程的局面。

还要注意的是，成片开发项目和城市更新项目是两种不同的类型。《做地工作方案》中提出：”针对不符合'三旧'标图建库标准，但改造需求迫切的城市重点拓展地区，由政府主导推进成片开发“。

成片开发、城市更新都是广义上推进城镇化、进行村庄改造的模式，只是成片开发项目适用的是《土地管理法》及其实施条例中对于农民集体土地征收的规定，政府是主动的按照法律规定来启动项目，征收行为需要公开征求集体经济组织意见，但通常并不涉及到集体经济组织表决程序，具有一定的行政强制性。

当然在成片开发这种特殊的征收项目中，如前所述，成片开发方案需要集体经济组织表决，但是当成片开发方案表决通过后，一旦进入正式征收程序，后续流程仍然是不需要再开展表决程序的。在与被拆迁人未达成拆迁安置补偿协议的情况下，也可以按照法定程序开展强制征收。

而城市更新中的旧村改造项目适用的是广东省、广州市城市更新（三旧改造）政策，项目的启动是基于集体经济组织的自治，是否进行改造、以何种方式改造皆由集体经济组织通过民主决策程序决定，后续重要文件、环节都需要开展表决流程，如土地转性、招商方案、实施方案、拆迁安置补偿方案等。如与被拆迁人未达成拆迁补偿协议，如笔者在上一篇文章中所述，由于目前欠缺有效的争议解决途径，就很容易陷入拆迁僵局。

通俗的说，对于村集体经济组织和村民而言，集体土地征收是“不请自来”，而旧村改造则是“请了才来”。这也是破解旧村改造拆迁困境的立法工作非常艰难的原因之一，因为旧村改造的最底层逻辑是“村民自治”，而进入拆迁阶段末期，如要引入政府强制力介入来解决“留守户”问题，就打破了“村民自治”的基本逻辑；但是目前我国关于“村民自治”的立法还不太成熟，更没有细化到拆迁这个具体的问题，单靠“村民自治”也解决不了。

因此，旧村改造拆迁困境，折射出了“村民自治”与“政府公权力”之间的关系还未厘清的现实，两者之间有界限，也应有衔接。如何衔接才能符合法理、情理，这是立法者面对的难题之一。

集体土地征收和旧村改造的区别，是笔者在工作中经常被咨询的问题，在此简单的作出以上分析。

至于模式二，如笔者在上一篇文章所述，即将原有合作改造模式中的合作企业转变为做地主体就很好理解，不同的是，合作改造模式是村集体负责公开招商，而模式二是区政府负责；合作改造模式中，合作企业如果要通过股权变更等方式引入新的合作方是受到一定限制的，而在模式二中，做地主体可自主选择新的合作方。