2009年以来，广东在全国率先开展“三旧”改造工作，广州、深圳、佛山等一批城市先行先试，在盘活存量土地资源、保障经济社会发展方面大胆探索，为国家建立城镇低效用地再开发制度提供了“广东经验”。尽管“三旧”改造工作开展得如火如荼，另一方面，许多问题也逐渐暴露出来。由于“三旧”改造涉及多方利益，在无法协调一致的情形下往往导致部分旧改项目久拖不决。
为了有效解决“三旧”改造中多方利益纠纷久拖不决，“钉子户”漫天要价，拒绝协商搬离，少数住户拒绝搬迁导致“三旧”改造项目无法推进等问题，2019年9月4日，广东省人民政府发布了《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）(下称“《指导意见》”)。《指导意见》强调要强化“三旧”改造中的行政司法保障，实行政府裁决和司法裁判。《指导意见》指出，“三旧”改造项目，多数原权利主体同意改造，少数原权利主体不同意改造的，按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定处理；法律法规没有规定的，可积极探索政府裁决。对于少数“钉子户”不同意改造的情形，由买地的开发主体向项目所在地县级以上人民政府申请裁决搬迁补偿安置协议是否具有合理性，一旦人民政府裁决其具有合理性，即可要求让钉子户限期搬迁。
《指导意见》对申请政府裁决的适用情形做出了限定，只有在满足以下四种情形时才可向政府申请进行政府裁决。（1）土地或地上建筑物为多个权利主体按份共有的，占份额不少于三分之二的按份共有人已签订搬迁补偿安置协议；（2）建筑物区分所有权的，专有部分占建筑物总面积不少于三分之二且占总人数不少于三分之二的权利主体已签订搬迁补偿安置协议；（3）拆除范围内用地包含多个地块的，符合上述规定的地块总用地面积应当不少于拆除范围用地面积的80%；（4）属于旧村庄改造用地，农村集体经济组织以及不少于三分之二的村民或户代表已签订搬迁补偿安置协议。《指导意见》中还提到要对政府裁决不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼且不履行裁决的，由作出裁决的人民政府申请人民法院强制执行。
《指导文件》中提出在“三旧”改造中少数原权利主体不同意改造时，政府对搬迁补偿安置协议的合理性进行裁决虽然并无明确的法律依据，但是属于解决当下旧改僵局的积极探索。行政裁决是指行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。行政裁决的主体是法律法规授权的行政机关，行政机关实行行政裁决要遵循依法依规原则，只有法律法规对行政机关做出授权，行政机关才具有行政裁决的职权。2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》第十四条中曾规定，“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。”随着2011年1月《国有土地上房屋征收与补偿条例》的公布，《城市房屋拆迁管理条例》也随之废止。《国有土地上房屋征收与补偿条例》删去了政府裁决相关条文，仅在第十四条中规定“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”目前，国家法律法规还未对民事主体之间发生的集体土地拆迁补偿安置争议解决渠道做出具体规定，但针对政府征收集体土地的情形，《土地管理法实施条例》第二十五条中“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。因此，《指导意见》参照上述法条的规定，明确提出了在“三旧”改造中可以适用政府裁决机制，是建立在目前法律框架体系基础上的一种延伸和探索。
政府行政裁决应当依法依规进行，在探索开展政府裁决时也应注意其合法合规性，在政府裁决制度探索中应当完善相关法律法规制定工作，并对政府裁决的各类实质和程序性细节制定相应配套措施。中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年6月2日印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》中提到，行政机关开展行政裁决工作要遵循依法依规原则,即只有法律法规授权行政机关可以进行行政裁决的,行政机关才有行政裁决的职权,并要将行政裁决事项纳入权力清单向社会公开。法律法规规定行政裁决职责的,国务院有关部门、省级政府应当参照民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定,以规章的形式出台具体程序性规定,逐步完善符合本部门本地区实际的行政裁决程序。
广东省政府发布《指导意见》的初衷在于打破当前“三旧”改造进展缓慢的僵局，更好的实现公共利益。在实际操作中，应当结合广东省的实际情况，制定符合本地区实际的具体行程裁决程序和操作办法，加强政府行政裁决与司法裁判程序之间的衔接，确保生效的行政裁决能够合法有序的转入人民法院的强制执行程序，以实现更有效率的解决争议，从而加快“三旧”改造的进展。
编辑/陈嘉卓、李田宇
校对/周礼仙
审核/李斐
签发/魏济民
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