【华瑞兴20周年】广东省村留用地政策解析

2009年《广东省留用地管理办法》中规定，“留用地应当依法转为建设用地。留用地原则上保留集体土地性质；在城镇规划区范围内的留用地可征收为国有土地”，因此留用地一定是建设用地，但根据所处规划区域不同，有可能是集体建设用地，也有可能是国有建设用地。

2016年《广东省加强留用地管理意见》中对村留用地的性质做了更加详尽的规定：“留用地在城镇规划区范围外的，原则上保留集体土地性质，由地级以上市、县（市、区）人民政府依法办理建设用地手续。留用地在城镇规划区范围内，以及涉及占用其他农村集体经济组织集体土地的，依法征收为国有土地，并可由地级以上市、县（市、区）人民政府无偿返拨给被征收土地农村集体经济组织，视同以出让方式取得的国有建设用地” 。

土地不同分类标准

▶按照权属性质划分：国有土地、集体土地

▶按照土地用途划分：农用地、建设用地、未利用地

▶按照土地利用现状划分：

   1、耕地；2、林地；

   3、园地； 4、草地

   5、商服用地；

   6、工矿仓储用地

   7、住宅用地；

  8、公共管理与公共服务用地；

   9、特殊用地；

  10、交通运输用地；

  11、水域及水利设施用地

  12、其他土地

（详见原国土资源部组织修订的国家标准《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017））

上文“视同以出让方式取得的国有建设用地”，那是否意味着如果留用地在城镇规划区内，农村集体经济组织办理完土地登记手续之后，该土地就适用国有建设用地的法规政策了吗？并没有这么简单，下文将会对此问题做出分析。

另外，留用地应当以被征地农村集体经济组织的名义进行登记，不得以个人名义登记，严禁将留用地分配到本村村民，但是集体经济组织成员可享有因开发利用留用地而获得的收益。

这里还有一个经典的真实案例与大家分享。

未取得土地权属证书，不是留用地的权利人

某村民小组集体土地被镇政府征用，2013年10月与镇政府签订了《土地划拨协议书》，约定将原址迁建用地中的6.5亩土地划拨给该村民小组，作为征收留用地。

2013年11月，该土地办理了《建设用地规划许可证》。2014年1月，某市国土资源局作出《关于办理某村退征留用地的批复》，写明：经审核并报市人民政府批准，同意将位于某市地段的6.5亩土地退征给某村民小组。

批复文件下发后，某村民小组没有向土地主管部门申请办理土地登记。

2015年3月27日，某市国土资源局又向某村民小组发出了废止2014年批复文件的通知，并于2015年4月将该地块挂牌出让给某房地产公司。

某村民小组认为土地出让侵犯了其合法权益，遂起诉至法院要求确认土地挂牌出让相关行为无效。

本案经广东省高级人民法院二审终审，二审判决认为，某村民小组不是涉案6.5亩土地的所有权人，与被诉土地出让公告及出让结果公示行为并无法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格，驳回了某村民小组的起诉。

该案中，某村民小组已经和政府签订了《土地划拨协议书》，取得了《建设用地规划许可证》和国土资源部门的用地批复文件，但是，这些文件都不能证明其已是诉争土地的权利人。

按照《土地管理法实施条例》第五条中的规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”，可见，完成土地登记、取得国有土地使用权证书才是土地使用权属的确认依据。

国有建设用地性质留用地的权属判断当然也应遵循该条的规定，而不以获得土地批复文件为准。

根据《广东省留用地管理办法》，如留用地为集体建设用地性质，则可出让、转让、出租；留用地为国有建设用地性质，则可转让、出租。无论是哪一种方式，都需要经该农村集体经济组织的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。

对于集体建设用地性质留用地的出让、转让，比较清晰，直接适用《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（广东省人民政府令100号）的规定即可。

2019年新修改的《土地管理法》第六十三条，首次在国家法律层面肯定了广东省早在2005年就出台的关于集体建设用地流转的规定，该条款是本次《土地管理法》修订的核心内容之一。

《土地管理法》第六十三条 土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。

对于国有建设用地性质留用地的转让，适用法律问题就不好判断了。如前所述，国有建设用地性质留用地由政府“无偿返拨”给被征收土地农村集体经济组织、视同以出让方式取得的国有建设用地。但是，必须说明的是，国有建设用地性质留用地是按照国有划拨土地的手续予以登记的，该类土地办理不动产权登记时，需提供国有土地划拨决定书。

由于国有建设用地性质留用地的性质比较复杂，在实务中就该类土地应适用集体建设用地还是国有划拨用地的规定存在争议，如果适用国有划拨用地相关规定，则转让此类土地是需要经市、县人民政府土地管理部门批准的。

对此，《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》（粤高法〔2017〕199号）第八条明确规定：“政府在土地征收中划拨给农村集体经济组织的留用地，土地用途为经营性用地的，当事人以未经政府批准转让划拨建设用地使用权为由主张该建设用地使用权转让合同无效，不予支持”。

因此，司法部门并不认为此种性质的留用地应适用国有划拨土地转让相关规定。那么此种性质的留用地，其转让程序究竟该如何操作呢？

2020年，《广东省留用地高效开发利用通知》中明确了国有建设用地性质留用地转让的法定程序：农村集体经济组织依法转让无偿返拨的国有留用地使用权，应当通过公共资源交易平台按照公开转让程序确定受让人，由县级以上人民政府自然资源主管部门与受让人补签土地出让合同（出让价款按转让成交价确定，不需缴纳土地出让价款），由农村集体经济组织与受让人签订土地转让合同，将留用地的规划条件作为土地出让合同附件，由受让人按规定缴纳土地转让价款及相关税费，并将土地转让价款直接支付给农村集体经济组织。

可以看出，转让此种性质留用地适用的程序非常特殊，土地受让人要签两个合同：与自然资源主管部门补签《土地出让合同》、与农村集体经济组织签订《土地转让合同》，并且土地转让价款直接支付给农村集体经济组织。

虽然此种方式，在逻辑上好像有点混乱，在两个合同中受让人都是获得土地的一方，那么到底受让人是依据与自然资源部门签订的《土地出让合同》而取得土地使用权，还是依据与农村集体经济组织签订的《土地转让合同》。

但是这种处理方式无疑是符合实际的。此种性质留用地虽是国有土地性质，但是非常特殊的是，该类土地并非属于国家所有的财产，从留用地政策制订的目的和具体的制度安排可看出，其仍然是集体所有的财产。

该类土地的性质由集体土地转为国有土地，只是城市规划、土地管理的需要，并不是通常意义下国家通过征收补偿程序将集体所有的财产转化为了国家所有的财产。

这也正是为什么不应适用国有划拨土地转让规定的原因，该类土地不是国有资产，其转让不需要以政府同意为前提条件，只需要履行农村集体经济组织的法定决策流程。

另外，对于集体经营性建设用地的出租是否受20年的限制，这是一个一直争论不休的问题。

2021年年初，广州市中级人民法院环境资源审判庭牵头召开了全市两级法院跨审级专业法官会议，会议多数意见认为：“一、集体土地所有者将集体经营性建设用地出租给承租人使用，租赁期限不得超过同类用途的国有建设用地使用权出让的最高年限。二、当事人以违反《民法典》第七百零五条规定为由，提出集体经营性建设用地租赁期限超过20年部分无效的主张和抗辩意见，不予采纳”。

国有建设用地使用权出让年限

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定：土地使用权出让最高年限按下列用途确定：

（一）居住用地七十年；

（二）工业用地五十年；

（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；

（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；

（五）综合或者其他用地五十年。

广东省的留用地政策，鼓励县级以上人民政府引导农村集体经济组织将其国有留用地使用权交由政府收储并公开出让后返还物业、折算货币补偿，或与农村集体经济组织协商签订托管协议，通过统一招商等方式对留用地进行统筹开发利用，各方根据托管协议约定分享相关收益。

根据《广东省留用地高效开发利用通知》的要求，农村集体经济组织经依法表决通过，拟引入市场主体合作开发留用地的，可先以公开招标方式引入前期服务单位，按照自然资源主管部门出具的规划条件，研究提出留用地合作开发条件，再通过农村产权流转管理服务平台或公共资源交易平台公开选取合作开发主体，以入股、联营等方式合作开发建设。

2017年，原国土资源部和住房城乡建设部印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号），在包括广州市在内的13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

留用地作为集体建设用地，当然也可以用来开发租赁住房。由于集体经济组织的经济实力普遍不足以支撑独立开发，因此该类项目大多采用引入合作主体的方式实施。上述文件发出后，曾引起各方高度关注，但是近几年来，真正落地的项目并不多。一个重要的原因之一是金融机构的支持力度不够，毕竟这个文件只是国家部委的规范性文件，没有上位法的支持，为集体建设用地租赁项目提供资金的风险较高，有部分金融机构持观望态度。

2021年，国务院办公厅印发了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），该文件扩大了利用集体建设用地建设租赁住房的适用范围：“人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市……农村集体经济组织可通过自建或联营、入股等方式建设运营保障性租赁住房”，并且补充强调“建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款”。该文件刚刚颁布，是否能够大力推动集体建设用地租赁住房项目的实施，笔者拭目以待。

《广东省留用地高效开发利用通知》中规定，2009年12月31日前已实际建设使用，因不符合相关规划而无法纳入省“三旧”改造地块数据库的留用地，允许按规定调整相关规划后标图入库并实施改造。

广州市的政策则更加细化。根据《广州市旧厂房更新实施办法》、《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）和《广州市规划和自然资源局关于加快推进留用地落地兑现工作的通知》（穗规划资源规字〔2019〕3号），广州市对于留用地纳入三旧改造有如下规定：

（1）旧村改造

1、旧村全面改造范围内的“三旧”用地完善手续，无需抵扣留用地指标。

2、改造范围内的农用地，符合边角地、夹心地、插花地的，不需要抵扣留用地指标。

3、村域范围内全部土地（包括建设用地和农用地）纳入改造范围的，原有留用地指标清零，今后征地不再安排实物留地；

4、政府征收旧村改造范围内现状农用地用于安置和公益设施的，不安排留用地指标；用于其他用途的，安排的留用地一并纳入改造范围兑现。

（2）旧厂房改造

对于有合法用地手续的以及已完善历史用地手续的集体旧厂房、工业园区升级改造项目，经市城市更新领导机构审定，可不纳入旧村全面改造的，可以按照以下方式改造：

在规划承载容量允许的前提下，按现状用地面积和容积率1.8（毛）计算权益建筑面积。有留用地指标的，按旧厂房用地面积与留用地面积2∶1抵扣留用地指标， 抵扣留用地指标后仍有剩余的旧厂房用地，或没有可抵扣留用地指标的，须将该部分用地或规划建筑面积的30％无偿交给政府。

（三）单独改造

经市城市更新工作领导小组批准，用地面积低于150亩、不纳入旧村全面改造和微改造的集体旧厂房、村级工业园区升级改造项目，已完善集体建设用地手续的村集体历史用地部分，应将30%的经营性用地转为国有用地后无偿交给政府，剩余的用地由村集体经济组织按规划自行改造。若村社有留用地指标的，可以留用地指标按1：1抵扣应交给政府的用地，已抵扣部分用地由村集体经济组织自行改造。