国务院办公厅于2015年5月19日颁发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号文）（以下简称“42号文”）第（十三）项规定，要积极运用转让--运营--移交（TOT）、改建--运营--移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。那么，什么是TOT模式？如何理解及操作TOT模式中转让的权利？本文拟对此进行简析。
一、TOT模式的概念
根据政府与社会资本合作(PPP)研究中心上对TOT模式的定义，TOT（Transfer-Operate-Transfer）是“移交－经营－移交”的英文缩写，通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。
具体来说，就是通过特许经营协议，把已经投产运行的交通基础设施项目移交给投资者去经营，凭借该设施在未来若干年内的收益，一次性地从投资者手中融得一笔资金，用于建设新的交通基础设施项目。在特许经营期满后，投资者再把该设施无偿移交回来的一种模式。
目前，TOT方式是国际上较为流行的一
种项目融资方式。
二、TOT模式特点
说到底，TOT模式是一种融资模式，其模式的核心在于对已建成项目的专业化经营进行让渡，充分利用社会资本方的闲置资本以及其具有的专业性、高效性来推动涉及社会公共利益的建设项目的可持续发展。在给社会资本设置合理利润的同时，大大减轻政府在短时间内财政支出的巨大压力。
对于社会资本方来说，TOT模式中，
1.交给项目公司的是已完工项目，项目建设阶段的风险社会资本方不必承担。
2.项目公司从一开始就有收入，未来稳定的现金流入使BOT项目公司的融资变得较为容易。
对于政府来说，TOT模式中，
1.城市基础设施中的存量资产被盘活，该模式提供了经营城市建设发展新模式。
2.社会经济总量增加，通过推进基础建设行业的发展带动相关产业的发展，最终促进整个社会经济的稳定向前发展。
3.政府引导社会资源对项目运营的专业化进行介入，促进社会资源配置的合理化，提高资源利用率。
4.政府会加快观念和政府职能地科学转化。从传统建设经营发展城市的传统职能转变为为科学规划统筹经营城市的现代职能。
三、TOT模式转让所有权与转让经营权的区别
政府与社会资本合作(PPP)研究中心对于TOT模式中的第一个“T”，定义为产权、所有权或经营权。即TOT模式中转让的权利内容有两种：一是所有权转让；二是经营权转让。作为舶来品的TOT模式原本更倾向于定义为转让项目的资产产权，那为什么政府与社会资本合作(PPP)研究中心以及实际操作中存在大量的转让经营权的项目实例呢？这与我们国家对国有资产处理的相关规定有关。转让经营权与所有权最大的差别就在于对占有物经营权人不能做最终的处分，而所有权则是最完整的权利归属，拥有处分所有物的终极权利。对于有政府参与的PPP项目，国有资产在不同程度上被用到项目的建设、运营过程当中去，比如：划拨、出让土地土地使用权、财政支出项目资本金、项目公司注册资本金等。为了加强对国有资产的保护，防止国有资产的不当流失，国家创造性地将所有权与经营权独立区分开来。
对于只转让经营权的TOT模式，受让方对项目资产不具有处分权。其带来的影响可能包括以下几点：
（一）社会资本对TOT模式的项目望而却步。首先，因为社会资本作为受让方一次性出让了大笔资金，其对价却并不是相对应的完整权利。受让方作为项目经营者可以占有、使用、收益，但不能出卖，。对于部分融资需求大的社会资本来说难以操作；其次，权利的不完整会导致运营权不完整。某些情况下，项目经营方需要政府方的协助甚至是批准。最后，转让权属的不完整会增加政府方对项目履行的可持续性和稳定性造成负面影响。政府方单方违约中止项目的风险增大。
（二）即使社会资本进入到项目中来，社会资本也可能为了预防项目的不确定性，选择早期控制成本，利用自身专业知识和社会资源而进行恶意压低转让价格，甚至串通第三方后，作出过低的转让价格评估。[1]
（三）资本的逐利性导致社会资本方在项目经营过程中最大化自己的利益。如果项目不能给社会资本方来带稳定的可期的合理利润，社会资本方在某些情况下可能做出损人利己的事情，甚至不惜以违法做代价。因此，权利让渡的收缩必然会导致受让方的风险上升，加剧了项目合作的困难程度。
而对于转让所有权的TOT模式，受让方对项目资产具有处分权。，也存在风险，在我国信用机制还未完全建立起来的当下，国有资产的保护也是十分重要的一项任务。对于社会资本，转让所有权其带来的影响可能包括以下几点：
（一） 受让方对国有资产的绝对权力容易导致国有资产流失。国有资产作为全国人民辛勤劳动的成果，神圣不可侵犯。将国有资产转让给社会资本主导的项目公司后，对其保值增值的任务就交到了受让方手上。政府方的监督管理权必然被削弱。
（二） TOT项目为公共基础设施项目，关系民生问题，受让方逐利心理可能导致项目运营偏离项目初衷，对社会公共利益产生重大影响。
（三） 所有权转让涉及国有资产处分，相关行政程序多，时间消耗较长，给项目经营方的合作期带来不必要的时间成本。
四、案例分析
对于TOT模式中转让的权利内容是否包括所有权，鉴于TOT模式合作期满后项目公司都应当将资产应在无债务、未设定担保、设施状况完好的情况下移交给原转让方。因此，笔者认为问题就转化成一种契约是否能被按照协议约定履行问题、一种信任问题。而问题答案在发改委PPP项目案例中的合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目可以得到一定的解答。该项目是适用TOT模式后得到不错社会效果、经济效果、政策效果的典型案例。它的成功给其他项目带来的主要借鉴经验体现在以下三个大点：
（一）规范运作和充分竞争实现项目价值最大化。王小郢项目整个运作过程规范有序，对潜在投资人产生了很大的吸引力，实现了充分的竞争。开标现场所有投标人的报价均远超底价，最高报价接近底价的1.8倍。这个项目是当时国内公开招标的标的额最大的污水厂TOT项目，开创了污水处理TOT运作模式的先河，招标结果在中国水务行业内引起轰动。与2001年准备转让给当地公司的条件相比，无论是资产转让价款还是污水处理服务费单价，招标竞争的结果都远远优于当时的项目条件。同时，从引入投资人的实力和水平来看，柏林水务集团是世界七大水务集团之一，拥有130多年运营管理城市给排水系统的经验。通过招标，合肥市既引进了外资，又引入了先进的国际经验，同时还实现了国有资产的最大增值，为合肥市城市建设筹措了资金。
（二）合理的项目结构与合同条款确保后期顺利执行。王小郢项目的结构设计对接了国际国内资本市场的要求，符合水务行业的一般规律，得到广大投资人的普遍认可。项目合同中规定的商务条件、对权利义务和风险分配的约定比较公平合理，协议条款在执行过程中得到了很好的贯彻，为项目顺利执行奠定基础。
（三）践行契约精神对PPP项目的执行至关重要。王小郢项目迄今已运作十年，在此期间，政府每月及时足额与项目公司结算水费，严格按照法规和协议要求进行监管，并按照协议规定的调价公式对水价进行了四次调整（十年累计上涨不超过0.25元/吨）。此外，双方还参照协议精神完成了提标改造等一系列工程。合肥政府和项目公司对契约精神的践行保障了项目的长期执行。
综上，虽然TOT模式也存在一些具体问题需要进一步的解决，比如：转让项目定价问题、转让程序合法性问题、国有资产保值增值问题、合格社会资本方的筛选问题等。但不能因为存在问题就不用TOT模式，从整体上来说TOT模式对于盘活存量资产提供了新思路、新方法、新路径，为促进公共基础设施建设和公共服务的高效化、合理化、科学化添砖加瓦。
编辑/曾妮
校对/周礼仙
审核/李斐
签发/魏济民
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