一、导论
改革开放四十年以来，中国社会发生了翻天覆地的改变。城市的样貌、规模也在这四十年中发生了惊人的变化。改革开放早期的城市发展采取的是粗放式的发展方式，城市的规划、设计让位于经济的发展。随着我国城市对居住条件、自然环境、产业升级等多方面要求的提升，城市更新不仅仅是房屋的建设，更是对于城市历史文化的传承以及未来发展的规划。因此，理清城市更新的起源，尤其是我国城市更新的发展历程，辨明城市发展过程中各项政策的关联以及异同就显得尤为重要。本书将对广东省，尤其是广州市的城市更新政策做出解读，并从城市更新实务操作经验的角度出发，对广州市城市更新特别是广州市城中村改造的操作流程、实践案例以及相关的政策热点问题做出分析。
（一）城市更新起源
自人类形成规模化的城市聚居生活形态以来，城市形态的变更就已经发生。城市是一个有机的生命体，城市建筑和各类设施承载了生活在当地人的记忆。当城市在发展的过程中逐渐老化、陈旧，城市更新的必要性也愈发突显出来。一方面，随着经济发展，老旧的房屋、公共设施已经无法满足人们追求更高生活质量的需求。另一方面，城市的改造更新涉及到众多人群的经济利益、庞大的费用投入、资源的重新分配。
城市更新活动是城市发展过程中必然经历的过程，其内容主要包括土地资源的充分利用、居住环境的提升改造、配套基础设施的完善、城市产业升级等。同时，城市更新又是一个系统性工程，城市更新的顺利推进离不开系统的、完善的法律政策和制度支持。城市更新法律制度建设和完善不是一蹴而就、千篇一律的，而是需要在实践中不断探索完善，根据不同城市的风土人情，因地制宜的设计出符合当地城市实际情况的更新模式和更新制度。城市更新相关的政策法规系我国城市化过程中就城乡发展、土地制度等问题所做的积极探索。
目前主流的观点认为我国城市更新分为六个阶段，第一个阶段是建国初期至1977年，主要是发展生产；第二个阶段是改革开方以来至2000年，主要为城市扩张期；第三个阶段为2001年至2008年，现代意义的城市更新初现雏形；第四个阶段是2009年至2014年，城市更新改造由大规模改造向微改造转变；第五个阶段为2015年-2016年，城市更新制度和政策的制定，各地城市更新专门机构的成立；第六个阶段是2017年至今，城市更新的高质量发展成为城市更新的新内涵。
（二）城市更新理论体系
为了解决城市发展过程中碰到的建筑物陈旧、居住环境恶劣等问题，城市更新的理论在实践中逐渐形成。目前学术界主要的理论体系包含有机更新理论、系统更新理论、可持续发展理论。
有机更新理论是将城市当作人体，城市各个不同的地区当作人体的细胞单元，以一种“新陈代谢”的方式通过小规模整治与逐步改造实现城市更新。所谓的有机更新就是把不适应城市发展的部分进行更新改造，使整个城市的发展协调、统一。这种改造是小规模、分阶段的，但是一项长期、持续性的任务。
系统更新理论指城市更新应当走一条全面系统的规划道路。有学者指出我国的城市更新面广、量大，矛盾众多，传统的形体规划难以担当此任，需要建立一套目标更为广泛、内容更加丰富、执行更加灵活的规划体系。要从整体上对旧城区进行全面的研究，制定系统的全面改造规划。
可持续发展理论强调城市发展除了要追求经济效益，还要注重城市生态环境的保护、历史古建筑物的保护、城市配套设施的优化、城市功能的完善等，以实现城市多方面的综合发展。可持续发展理论对我国的城市更新工作具有重要的指导意义。
（三）城市更新的特点
1.内容的多样性
城市更新不仅仅是经济发展的需求，同样也是社会、政治、文化发展的多面的需求。城市的发展有赖于城市功能的定位、产业的规划，地理上表现为城市更新应当以国土空间规划为依据进行规划建设。但是，我们不应当仅着眼于“建设”而忽略建设的根本目的是为了统筹、协调城市经济、政治、文化的全方面发展。在城市更新中，尤其且应当首要避免的思想便是“城市更新是新一轮的房地产发展”。
2.发展的可持续性
城市更新不是城市发展的终点，而是城市发展的新起点。虽然，商住用地开发在城市更新中占有非常重要的地位，但纵览城市发展到衰败的历史经验，我们应当在城市更新中更多的着眼于对城市未来发展的投资，既包括基础设施的建设，也包括产业的导入以及规划片区内职住平衡等多方面因素的统筹规划。
3.更新手段的多样性
城市的发展与生活在城市中的每一个人息息相关，城市更新涉及到村的更是需要村集体、村民的参与。因此，城市更新的方式可以是多样性的，既可以是政府主导，也可以是村集体主导，根据项目投入资本的需要也可以引入社会主体参与改造。另外，根据不同片区发展程度的不同，更新方式既可以是大修大补全面改造也可以局部调整的微改造。城市更新的参与主体众多以及不同片区发展程度的不同决定了城市更新手段的多样性。
（四）城市更新的意义
在全球化的经济发展大趋势下，城市经济成为各国经济发展的主旋律，但城市在长期自然发展的过程中也给社会带来的各种弊端，如人口膨胀、可利用土地匮乏、基础设施残旧等社会问题。因此，只有全方位的合理规划才能挖掘城市自身的潜力，促使城市空间拓展资源整合，提高城市竞争力，实现城市可持续发展的目标。
第一，产业结构的升级以及结构调整是城市经济发展过程中的重要任务。历史上的城市发展经历了农业时代到工业时代的产业转型，为实现人口聚集下的经济发展，第三产业的发展几乎成了解决现代城市发展问题的必然要求。随着改革开放的不断深入，第三产业的规划与发展也衡量着城市更新的成败。
第二，城市更新是城市化发展的重要因素。我国实行的是城乡土地二元的政策。历史上这一政策一定程度上促进了我国经济的发展，但随着城市规模的扩大，城乡边界的模糊不清城乡土地二元化的政策成为了城市发展的地理上的壁垒。同时，我国对于耕地实行的是严格保护的政策，城市建设用地长期受到了最严格的限制。然而，城市扩张过程中产生的一系列城乡问题，诸如城市土地供给、城乡平衡发展等问题都未能得到妥善解决。城市更新的重要意义之一便是解决城市发展过程中因城乡土地二元政策所积累的资源分配、社会平等诸多问题。
第三，城市更新是历史遗留问题的处理，未来发展规划的转折点。城市更新所要面对的是多年以来粗放式的城市发展所遗留的积弊。在发展的过程中，需要正面面对、处理这些遗留问题。解决历史问题的同时，对于城市的发展做出统筹规划，为城市的未来预留空间。处理不好历史问题，过去就会成为阴影伴随着城市未来发展的历程。规划不好未来更新本身就无从谈起。因此，城市更新是将党和国家对于未来发展的期许注入城市的一个关键节点，也是人民群众改善生活环境，提升居住幸福感的重要里程碑。
二、城市更新主要类型
广义上的城市更新，是指为满足生产生活发展的需求，对城市建成区的空间形态和功能进行可持续改善的建设活动，它有多种表述的形式：城市复苏、城市复兴、城市改造、城市再开发、城市重建等，它伴随城市不断发展而始终存在，是长期持续且内容不断演变的过程。狭义上的城市更新，根据《广州市城市更新办法》的定义，城市更新是指由政府部门、土地权属人或者其他符合规定的主体，按照“三旧”改造政策、棚户区改造政策、危破旧房改造政策等，在城市更新规划范围内，对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动。本章仅就自2008年以来广东省所进行的城市更新进行简要介绍。实务操作常见的城市更新主要有以下几类：
（一）旧村庄改造
旧村庄改造是城市更新改造中重要类型之一，因其周期长、涉及群众、利益复杂，而饱受关注。旧村庄改造是推进郊区城市化的一项重要内容，是实现农村现代化、加快城乡一体化发展的客观要求，也是促进农村可持续发展的重要途径。由于各地对城市更新政策和法规的差异，旧村庄改造的定义也有相应的差异。
根据《广州市旧村庄更新实施办法》第二条规定，“本市行政区域范围内，符合旧村庄改造政策且纳入城市更新数据库的旧村庄的更新改造，以及经市政府同意，旧村庄与其他存量建设用地、零星农用地统筹整理进行成片更新改造，适用本办法。”适用上述实施办法的旧村庄改造包括两类，一类是对旧村庄的更新改造。该类改造须具备一定的前提条件，即在本市行政区域范围内，符合旧村庄改造政策且纳入城市更新（“三旧”改造）数据库。另一类是对旧村庄与其他存量建设用地、零星农用地统筹整理进行成片更新改造。该种情形须经市政府同意方可进行。
旧村庄改造模式亦分为两种，一种是旧村庄全面改造，一种是微改造，微改造后面会专门作为一种类型介绍，这里不再赘叙。旧村庄全面改造是指按照国土空间规划的要求，难以通过局部改造改善居住环境、完善城市基础设施，须以整体拆除重建为主实施的更新方式，主要包括征收储备、自主改造、合作改造三种模式：
1.1征收储备
征收储备是指由政府整理土地，负责村民住宅和村集体物业复建安置补偿，整理的土地纳入储备后实施公开出让或用于市政公用设施建设，村集体经济组织不参与土地出让收益分成的改造模式。
1.2自主改造
自主改造是由村集体经济组织根据批复的项目实施方案自行拆迁补偿安置，由村集体经济组织或其全资子公司申请以协议出让方式获得融资地块开发融资。
1.3合作改造
合作改造是由村集体经济组织根据批复的项目实施方案和制定的拆迁补偿安置方案，通过市公共资源交易中心公开招标引进开发企业合作参与改造，村集体经济组织可申请将融资地块协议出让给原农村集体经济组织与市场主体组成的合作企业；或者通过融资地块公开出让引入合作企业进行改造。
（二）旧厂房改造
对城市旧厂房的改造旨在于完善城市功能、优化产业结构、统筹城乡发展、推进城市有机更新。为了有序推进城市旧厂房改造，首先需要明确旧厂房的定义和范围。《广州市旧厂房更新实施办法》第二条明确了纳入旧厂房改造的范围。市辖区内2009年12月31日前建成的“退二”企业用地及低效利用的旧厂房、旧仓储、旧站场、旧市场等（以下统称旧厂房）建设用地，符合以下条件之一的可列入改造范围：
2.1经划拨、出让、资产划转、转让等方式合法取得国有土地使用权的土地、符合登记确权条件（含1987 年1 月1 日前已使用）的历史国有土地；
2.2已取得合法集体建设用地使用权的旧厂房用地；
2.3按照省“三旧”政策完善历史用地手续的原集体旧厂房用地。2007年6月30日后建成或取得土地使用权的旧厂房项目，2007年6月30日前取得国有土地使用权的旧厂房，其用地未按照土地划拨决定书或土地出让合同约定进行建设的，不适用本办法。2009年 12月前已列入我市“退二进三”目录并已签订补偿协议取得部分或全部补偿款的旧厂房用地，不适用本办法。”
按照旧厂房土地处置方式划分，旧厂房改造方式分为政府收储、自行改造以及政府收储和自行改造结合三种。国有土地上的旧厂房改为保障性住房外的居住用地的，应当由土地储备机构收购，政府组织公开出让。国有土地上旧厂房符合以下条件可以申请自行改造：1.独立分散、未纳入成片连片收储范围；2.国土空间详细规划为非居住用地（保障性住房除外）。
（三）旧城镇改造
根据《广州市旧城镇更新实施办法》第二条“本办法适用于本市行政区域内由政府依照城乡规划法等有关规定组织实施的对旧城镇危破旧房集中、基础设施落后等地段进行更新、保育、活化的活动。”旧城镇改造主要集中在对于城市中的危破旧房、基础设施落后地段的旧房等进行改造、更新。
旧城镇更新改造分为全面改造、微改造以及全面改造与微改造结合三类。全面改造是指对危破房分布相对集中、土地功能布局明显不合理或公共服务配套设施不完善的区域，应当以改善人居环境、完善公共服务配套、提升基础设施能力和优化城市功能布局为目的，按照现行国土空间规划和节约集约高效用地的要求实施成片重建改造。对于规模较大的旧城镇全面改造项目，可由政府先建设安置房后启动改造拆迁，并探索零星自愿申请改造、成片协商收储改造与国有土地上房屋征收相结合的更新方式。
根据《广州市旧城镇更新实施办法》的规定，全面改造项目中有两轮需要征求改造区域居民的意见：第一轮，征询改造范围内房屋及土地权属人意愿，同意改造房屋及土地权属人的比例达到90％以上（含90％）的，方可启动改造，并办理地块改造前期手续; 第二轮，征询改造范围内房屋及土地权属人对补偿安置方案的意见，在规定时间内，签订附生效条件的房屋补偿安置协议的房屋及土地权属人达到2/3 以上（含2/3）的，方可具体实施拆迁。
（四）微改造
微改造是广州市独具城市更新特色的城市更新方式。微改造是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的更新方式，主要适用于建成区中对城市整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块。
4.1村级工业园单独改造
随着城市发展，许多城市范围内出现了许多村级工业园。村级工业园存在着布局分散、形态破旧、产值税收低、利用效率低等问题，为了城市高质量发展腾出空间、优化城市空间结构调整、建设现代化经济体系提供重要支撑，需要对村级工业园进行全面的升级改造。
广州市于2019年8月8日出台了《广州市人民政府办公厅关于广州市村级工业园整治提升的实施意见》（穗府办规〔2019〕9号），上述文件对村级工业园的定义进行了明确。村级工业园是指纳入广州市村级工业园整治提升年度计划，分布于广州行政范围内的村集体经济组织所有权土地上（包括使用权为村集体的国有土地），现状或历史上主要为工业、仓储物流等用途的工业集中区块。
广州市提出对村级工业园进行分类整治，实施“三个一批”，即淘汰关停一批、功能转换一批、改造提升一批。其中改造提升一批是指对于适宜保留产业发展功能的村级工业园，结合其区位条件、用地规划、产业现状等实际情况，引导完善用地、规划、建设、环保等手续；采取拆除重建或综合整治的方式进行“工改工”（不改变现有工业用地性质，继续保留工业发展用途的改造模式）、“工改新”（为适应创新型企业发展和创新人才的空间需求，利用现有工业用地，用于发展研发、创意、设计、中试、检测、无污染生产等环节及其配套设施的改造模式）；结合市区重点产业发展方向，积极开展产业转型升级。
4.2国有土地旧厂房微改造
旧厂房微改造不同于全面改造，是在不拆除主体框架结构的基础上，以综合改造为目标，实施改造装修的改造方式，通过对旧工业区的环境、功能进行提升、完善，从而达到升级目的。由于整体拆除涉及到方方面面规划建设的审批程序，且投资较大，所以更多旧工业区改造主要采用微改造的模式。旧厂房微改造尤其适合于文化创意产业园、企业孵化器等。虽然是微改造，但实操过程中的升级改造并不像“穿衣戴帽”这样简单，每一个项目都涉及到前期市场调研、定位策划、招商及后期运营。容易出现的问题有:因对市场调研不充分导致定位、决策失误；因对所涉及的法律条文、城市规划条例、赋税规定等理解不足而造成投资收益减损等。另外，无论是微改造还是全面改造，由于涉及到多方利益、项目投资周期长、建设后招商空置期收益锐减，这些潜在风险都会对相关方产生较大影响。
一些老厂房、老设备、老车间，承载着工业文明和城市的历史记忆，书写着社会现代化发展的进程，属于珍贵的非物质文化遗产。旧厂微改造一方面可以保护好这些工业遗产，另一方面可以创新性地更新这些工业遗产，增加其活力。
4.3旧村庄综合整治
旧村综合整治规划是指以经批准的市城市总体规划、分区规划、其它上层规划以及市总体规划纲要为依据，对规划编制区内城中村(旧村)改造项目的目标、原则、措施、基础设施以及空间环境等做出
的规划。城中村综合整治的总体目标是:坚持以人为本的科学发展观，按照建设现代化国际化城市总目标的要求，通过各项设施与环境的新建、改善和完善构建资源节约、环境友好的和谐社区。工作是以消除重大安全隐患、完善市政基础设施为重点，逐步改善公共服务设施和景观面貌，促进城中村居住环境和生活品质的提升。
4.4老旧小区微改造
2017年12月22日，住建部发布《住房城乡建设部关于推进老旧小区改造试点工作的通知》，通知要求坚持先民生后提升的原则，改造内容指向水、电、气、道路等市政设施，无障碍设施和配套设施、建筑本体和小区环境。2016年起实施的《广州市城市更新办法》创造性地提出“微改造”的城市更新模式，明确不再对老城区大拆大建，改为循序渐进的修复、活化、培育，让其保留生机，让老城老而不衰，魅力常在。老旧小区微改造的目的就是从源头上解决老城居民生活难题，改善老百姓的生活状况，同时改善城市面貌，是重要的民生工程和民心工程。坚持以人为本，遵循创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，是一种切合民生、贴合民意、有温度的城市更新方式。
旧城镇微改造又可以分为整饰修缮和历史文化保护性整治两大类。整饰修缮是指对零散分布的危破房或部分结构相对较好但建筑和环境设施标准较低的旧住房，可结合街区综合整治，采取原状维修、功能置换、拆除违法搭建、强化安全防护措施等多种方式予以改造。老旧小区改造重点对2000 年底前建成，市政配套设施不完善、社区服务不健全、居民改造意愿强烈的小区，消除居住安全隐患，完善公共基础设施、各种生活设施，整体改善小区人居环境。历史文化保护性整治，即以历史文化保护为主要目的，并对周边环境进行品质提升的项目。对历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、历史风貌区、传统村落、历史建筑及线索、传统风貌建筑及线索，应当严格按照“修旧如旧”的原则进行保护利用。探索采取出售历史建筑、传统风貌建筑及线索使用权或产权的方法，引进社会资金建立保护历史建筑、传统风貌建筑及线索的新机制。
根据广州的实际情况，可以将老旧小区划分为街巷型、单位大院型和商品房型等3种基本类型。街巷型老旧小区大多建 于1980年之前，以居民个体为主，基于原有城市机理进行改（扩）建而形成；单位大院型老旧小区主要形成于计划经济时期和改革开放初期，以单位为核心，依赖单位集体住房分配体制建造形成；商品房型老旧小区多建于1980年代之后， 由开发商投资建设，通过商品住房市场交易集聚居住人群。开展现状情况调查，是老旧小区微改造前期的必要工作。通过此一系列的现状实地调查，登记、建立各小区公共部分和楼房现状基础数据库，为微改造方案编制提供扎实的客观数据支撑。
（五）城市更新单元
城市更新单元的概念首次出现在2009年的《深圳市城市更新办法》中，深圳市城市更新实行城市更新单元规划制度，城市更新单元规划作为规划管理核心要素，是管理城市更新活动的基本依据。
对于城市建成区中具有《深圳市城市更新办法》第二条所规定情形，需要进行城市更新的区域，应当在保证基础设施和公共服务设施相对完整的前提下，按照有关技术规范，综合考虑道路、河流等自然要素及产权边界等因素，划定相对成片的区域作为城市更新单元，制定城市更新单元规划。一个城市更新单元可以包括一个或者多个城市更新项目。
（六）拆除重建
拆除重建更多的是体现城市更新的一种方式，随着城市经济转型升级，各类人才快速流入，而房价高起，住房供需矛盾及供房压力日益突出。为吸引人才、留住人才，为城市发展注入源泉动力，老旧住宅小区拆除重建改造增量供应，是人才住房与保障性住房的重要来源之一。拆除重建不仅可以实现产业聚集和提升，更可辐射和带动周边区域的高新技术产业发展，对城市发展的意义重大：
6.1城市建成环境方面
改变了原来楼房密集、小巷狭窄、街道凌乱、居室昏暗的建成环境 , 协调了各区的整体环境关系。重建后该片区往往会拥有集零售、餐饮、娱乐、休闲、文化及康体于一体的超大型购物中心, 高档写字楼群,不同档次组合的高品质酒店群,以及新型现代化居住社区，将大大提升被改造区域的整体城市空间品质。
6.2土地集约节约利用方面
可通过新的规划重新合理确定土地开发强度，高效、集约利用土地，充分发挥土地潜在效能；改变村民独门独户的住宅形式，鼓励住宅公寓化，使旧村建设走向多层和高层的集合型住宅模式；调整用地结构，提高现有土地综合利用价值，促进片区可持续发展。完善片区公共及市政配套设施及道路交通组织，提高居住生活质量。
6.3经济发展方面
旧改之后片区集体物业可能囊括写字楼、酒店、还迁自住区、体育馆等,集体物业的租金相比旧改前会有较大幅度的提升,集体经济实力将大大增强，村民个人也因单位面积物业租金提升而提高收益，国家税收方面将带来较大的增长。与此同时，随着商户的进驻和企业的入驻，将直接或间接带动就业人口增长。社会效益方面，拆除重建将彻底改变该片区未来的经济模式和生活观念，极大地丰富居民的物质文化生活。
三、旧村改造重要概念
（一）标图建库
标图入库，是指对符合条件、拟纳入“三旧”改造项目进行整体利用的地块，在国土空间规划“一张图”上逐块标绘，纳入国土空间基础信息平台统一管理，形成“三旧”改造地块数据库。
广州的旧改流程都是从标图建库开始的，可以说申请标图建库就是开展旧改的第一步工作。标图建库是判断一个地块能否进行“三旧”改造的前提条件，也是判断地块后续能否通过协议出让的必要条件。标图建库又可拆分为“标图”、“建库”两个步骤，“标图”是指每宗拟改造地块在卫星影像图、土地利用现状图、土地利用规划图上进行标注。“建库”是指将各地级以上市将标图成果报送省国土资源技术中心，录入省国土资源信息库，建立“三旧”改造地块数据库。标图建库完成后，就形成了平常所说的三旧图斑，会得到一个类似身份证的标图建库号。标图建库的成果是后续基础数据调查、片区策划方案以及实施方案编制的基础。
（二）集体用地转国有用地
集体用地转为国有用地，也称“集转国”，农村集体建设用地，简称为“集建地”，又叫乡（镇）村建设用地或农村集体土地建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。从土地用途的分类上看，集体建设用地包括宅基地、经营性用地和公益性公共设施用地。国有建设用地是指建造建筑物和构筑物的土地，包括城市住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地和军事设施用地等所有权为国有的土地。集体用地转为国有用地是指经政府部门征收或土地所有权人的申请，土地性质由集体土地转为国有土地进入市场流通的方式。实践中，并不是每个旧村改造都会进行“集转国”的，“集转国”是需要通过召开本村集体经济组织成员大会（或成员代表会议）2/3以上人员同意通过后才可以进行的。在旧村改造报批层面中，“集转国”手续需在项目改造实施方案批复后才可启动。
（三）旧村改造成本
旧村庄全面改造成本核算标准是旧村全面改造政策体系的核心内容，直接关系到企业的成本、收益问题。自2016年以来，广州市城市更新局相继出台了《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》（穗更新规字〔2016〕2号）《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》（穗更新规字〔2017〕3号）。广州市机构改革后，前城市更新局大部分职能并入广州市住建局，为了进一步保障旧村庄全面改造成本认定的科学性、规范性、有效性，11月5日，广州市住建局印发了《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》（穗建规字〔2019〕13号）（下简称13号文）。
旧村改造成本的构成主要包含两个方面：第一，相关政策文件中明确规定可计入改造成本的项目；第二，经政府部门确认，由合作企业支出可纳入改造成本的项目。同时，改造成本的认定对合作企业的利益影响巨大，其影响也主要体现在两个方面：第一，改造成本的认定直接影响到融资地块可开发建设量；第二，改造成本可以按照一定比例抵扣合作企业所需承担的土地增值税。因此，旧改过程中，政府、村集体以及合作企业三方利益博弈的一个重要战场便是旧村改造成本。
（四）合作意向企业与合作企业
合作意向企业是指采取“全面改造-合作改造”方式的旧改项目在前期服务阶段通过法定程序引入具有成为合作企业意向的市场主体。合作企业则是指通过正式的公开招商程序，最终由村民投票选择的正式参与旧村改造的市场主体。合作意向企业与合作企业虽仅一字之差，但其内涵完全不同。合作意向企业是旧改政策历史的产物，早期的旧改没有体系化、系统性的规定，合作意向企业主要承担的职能是前期服务商的职能。随着前期服务由越来越多的平台公司来承担，合作意向企业的定位也逐渐变得尴尬。目前，广州市各区对于合作意向企业的态度分歧很大，有的区将意向合作企业招取得门槛提高，将其当作准合作企业对待。有的区则认为合作企业的过早介入会在数据调查阶段滋生诸多问题，影响项目后期开展，刻意回避合作意向企业问题。
（五）实施方案
实施方案是旧村改造项目进行改造的主要依据，其主要内容包含改造范围、改造主体及改造方式、复建安置总量及改造成本核算、融资楼面地价和融资建筑面积、控规要求、土地处置方式以及实施计划等内容。实施方案的编制过程较长、流程复杂，是旧改项目推进过程中至关重要的一个环节。
（六）拆迁补偿协议
旧改中的拆迁补偿协议不同于因国家公共利益而进行土地征收时，相关政府部门与被征收人签订的拆迁补偿协议。旧改中的拆迁补偿协议是指，根据政府批准通过的拆迁补偿方案，由项目改造主体与权利人就改造范围内不动产征收、补偿、安置等问题签订的协议。拆补协议的签署进度是旧改项目推进的关键要素。
（七）融资地块
融资地块一般是指政府最终批准（以项目公司签署的《国有建设用地使用权出让合同》为准）的项目公司可获得的用于开发建设、运营及销售的经营性国有土地使用权。
（八）保证金
保证金一般是指旧改项目在引入合作意向企业及公开选择合作企业过程中，按照招商文件以及相关法规政策规定的要求，需由报名企业缴纳的投标保证金、履约保证金、复建安置资金等各项保证金的统称。
四、征收拆迁、棚户区改造、“三旧”改造的异同
本书主要介绍的是自2008年12月，国土资源部与广东省政府签订《共同建设节约集约用地试点示范省合作协议》以来，在广东省范围内开展的城市更新，属于狭义上的城市更新。而“征收拆迁”、“棚户区改造”从广义的角度来看，本质上也是一种城市更新，但是“征收拆迁”、“棚户区改造”与“三旧”改造（城市更新）实操中存在较大的差异，具体如下：
（一）征收拆迁
征收拆迁是指因国家公共利益的需要，在符合法定事由的情况下，以补偿为前提，按照法定程序强制取得单位或个人不动产所有权的行为。征收拆迁是公权力机关依法行使行政强制权的行为，征收拆迁必须基于公共利益方可实施，其主要法律依据是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等。
（二）棚户区改造
棚户区改造是我国为提升居民生活质量而进行的重大民生工程。棚户区改造最早于2004年在辽宁省作为试点开展。2008年底，在全国范围内推行各项棚户区改造工作。2007年，国务院《政府工作报告》中明确指出，政府将持续进行棚户区改造工作，完成棚户区住房改造600万套。2013年，国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号），将进一步推进的棚户区改造描述为“住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大”。同时该文区分了棚户区的类型，将棚户区分为：城市棚户区、国有工矿棚户区、国有园林棚户区、国有垦区棚户区，四种棚户区类型。各地应将在城市规划边界以内的其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围。可见，广义的棚户区改造包含狭义的城市棚户区改造、城中村改造。2015年，国务院发布《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号），该意见将城市危房改造纳入棚户区改造的范围内。
由以上棚户区改造的政策制定、实施过程可以知晓，棚户区改造系住房简陋，环境较差，安全隐患的城镇居住环境保障性安居工程。广义的棚户区改造还包含，四种棚户区、城中村、城市危房几种情形。
（三）征收拆迁、棚户区改造、“三旧”改造之间的异同
“三旧”改造与征收拆迁、棚户区改造在法律依据、改造模式以及流程等诸多方面的不同。
第一，土地性质方面的不同。“三旧”改造，尤其是旧村自主改造与合作改造，改造范围内涉及的土地性质多数为农村集体土地。在“三旧”改造实施的过程中，无论是合作改造的市场主体还是政府部门都需要尊重村集体对于集体土地权利的使用及处分。棚户区改造虽部分涉及到城中村改造，但主要的改造对象仍为国有土地上住房简陋，环境较差，安全隐患多的住房。征收拆迁主要根据是否涉及公共利益做出，土地性质进行划分并非做出征收拆迁的上位法依据，只要是出于公共利益的考量且通过合法程序决定征收拆迁，无论是国有土地还是集体土地均应根据相应的补偿标准进行拆迁。
第二，政策法规的适用范围不同。棚户区改造最早于辽宁省开展实施，后推广至全国成为全国性的政策法规。基于公共利益的需要进行的征收拆迁则是《中华人民共和国土地管理法》中明确规定的，具有普遍适用性，并不因地区差异而区别适用。“三旧”改造政策系广东省特有的政策规定，在全国范围内并不具有普遍适用性。除此之外，因“三旧”改造涉及到城市发展过程中农村城市化的问题，作为城乡发展探索的“三旧”改造政策也具有一定程度上探索性，其中涉及到的许多问题因实践需要，并非完全与上位法相符。
第三，市场主体的参与程度不同。除去特殊项目的PPP合作模式，征收拆迁涉及的项目开发建设由政府主导，市场主体的参与主要集中在工程方面，如政府通过招投标或购买服务的方式招取社会主体进行拆除、建设。棚户区改造同样主要基于公共利益的考量由政府主导改造、建设，市场主体的参与程度较低。然而，“三旧”改造的市场参与程度要原高于前两者。农村集体土地所有权归村集体所有，因此，在“三旧”改造中，政策赋予了村集体较大的自主权，村集体可以通过自主改造或合作改造的方式进行项目开发，实际开发建设的项目公司也可以通过协议出让的方式取得土地使用权。由此可见，“三旧”改造政策赋予了市场主体较大的参与空间，更多的市场主体能够通过“三旧”改造政策参与到城市发展、更新的历史进程之中。
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