在政府实施征地行为过程中，如果被拆迁人对房屋征收与补偿事项有异议，打算提起行政诉讼，那么哪个主体是适格的被告呢？也许部分被拆迁人会理所当然的认为，哪个行政机关发出了征地公告就是被告，或者哪个行政机关参与了征地就是被告。果真如此吗？
先来看看相关法律规定：
《行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。该条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”。该条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。
《土地管理法》第四十七条第一款：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
最高人民法院〈关于适用中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条：
市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。
以上法律、司法解释的规定中，国家征收土地行为的实施涉及到三个主体：1.市、县级人民政府；2.市、县级人民政府确定的房屋征收管理部门；3.受委托的征收实施单位。其中受委托的征收实施单位（实践中通常是街道办、乡镇政府等单位），虽然从事了征收行为，但其不是适格的被告。而市、县级人民政府和其确定的房屋征收管理部门都有可能是适格被告。
但需要注意的是，根据法律规定和法院相关判例，市、县级人民政府作为适格被告的前提是，必须直接参与了房屋征收与补偿环节的具体工作，在此过程中实施了具体行政行为，即需符合《行政诉讼法》“作出行政行为的行政机关是被告”的规定。市、县级人民政府作出房屋征收决定并非是直接参与后续征收的行政行为，不能以此认为其是适格被告（当然如果是对房屋征收决定本身不服而起诉，作出该决定的市、县级人民政府则是适格被告）。
当市、县人民政府没有参与房屋征收与补偿环节的具体工作，而是由其确定的房屋征收部门组织实施时，则该房屋征收部门为适格的被告。
适格的被告不同，可能会导致受理诉讼的法院层级不同。如市、县人民政府不是适格被告时，仅起诉房屋征收管理部门，则应向基层人民法院起诉。如市、县人民政府是适格被告时（单独起诉或者作为共同被告起诉），则根据《行政诉讼法》第十五条的规定，由中级人民法院审理。
案号：（2020）粤71行初260号
法院裁决：经审查，目前在案没有证据显示XX市人民政府、XX区人民政府就涉案土地征收发布了相关征地公告，即便相关政府发布了征地公告，其确定的房屋征收部门实施的行政行为，亦是以该房屋征收部门为被告。此外，原告亦未提交证据证明涉案拆除行为系由XX市人民政府、XX区人民政府实施，因此，XX区人民政府并非本案的适格被告，本院依法通知其退出本案诉讼。因XX人民政府亦非本案适格被告，故对于原告申请追加XX市人民政府为本案被告的申请，本院不予准许。
案号：（2020）粤71行初1043号
法院裁决：本案中，原告对涉案强制拆除行为不服，以XX区人民政府为被告提起行政诉讼，但现有证据无法证明XX区人民政府直接组织实施或委托实施了被诉强制拆除行为，其亦予以否认。
而且，根据《XX区人民政府关于征收XX地块国有土地上房屋的决定》可知，XX区国有土地房屋征收办公室作为房屋征收部门，XX街道办则作为征收实施单位承担房屋征收与补偿具体工作。因此，本案应以委托实施拆迁行为的具体行政机关为被告，XX区人民政府不是本案适格被告。
作者/ 陈熙
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