2023年1月28日下午，广州召开全市高质量发展大会，其中广州市住房和城乡建设局局长明确将大力推进城市更新、推动城市建设高质量发展，今年全市计划推进127个城中村改造项目（含46个续建项目，12个新开工项目，69个前期项目），重点推进17个城市更新项目，力争完成2000亿元城市更新固定资产投资目标。随后，各区也相应召开了高质量发展发会，对本区内城市更新项目设定目标。
同时，《广州市旧村改造合作企业引入及退出指引》（穗建规字〔2023〕2号）政策出台，对旧村改造中合作企业引入及退出这一关键性问题作出了重大政策调整。新指引最大的变化是降低了对合作企业产业导入能力的要求，产业导入不再是合作企业引入的硬性条件，而是调整为加分、优先考虑事项，并且取消了不同圈层产业导入的不同层级要求。并且新指引对于合作企业退出的情形和流程也作出了更加细化的规定。新指引放宽了合作企业的引入条件、规范了退出流程，能够吸引更多的企业参与广州市的旧村改造工作。
政策利好频频之下，旧村改造却不像2019年那样，各方主体都信心满满，踊跃参与，似乎已经被3年的疫情和突如其来的限拆限建政策打趴。现实中“未批先拆”的村、已经招商的村但开发商资金不足、拒迁户迟迟不签约致拖延10余年、高额平台费用的村无下手可转让等各种问题又亟待解决。
我们都知道广州的旧村改造模式一直都是以合作改造模式为主，房地产商在旧村改造过程中需要负责拆迁、集转国、复建安置房建设、融资房开发，基本是全流程完成整个旧村改造流程，在广州旧村改造中市场经济十分活跃。活跃的市场经济有利于充分的市场竞争，但无序的竞争也导致各种乱象。为更好的推动广州市旧村改造，近期网传广州旧村改造会引进“做地”模式。
一、什么是“做地”模式
我们检索了全国各地区的改造，发现“做地”在杭州已经有成熟的模式，杭州市“城中村”改造的主流方向是由市级做地主体和区级做地主体承担做地工作，市级做地主体包括市一级土地储备中心，和市一级做地主体，市区级做地主体主要为市区的政府平台公司。
具体来说，市土地储备中心代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作，负责统筹、协调、指导、监管做地主体具体实施土地前期开发整理;各做地主体在指定区域范围内与市土地储备中心合作开展土地前期开发整理，具体负责实施地块的征地拆迁(补偿)以及根据地块的控制性详细规划实施地块内配套设施建设和场地平整等工作，包括补偿安置、市政和公共基础设施建设、场地平整绿化与管理、围墙构筑、规划、环评、考古等具体事项。在做地过程中，市土地储备中心和各做地主体之间分工有所侧重。
做地工作完成并由杭州市储备机构验收合格后，再交给一地储备机构实施收储，纳入土地储备库以供出让。具体操作流程如下：
（二）由做地主体开展土地整备；
（三）由区政府实施集体土地征收和国有土地上房屋（如有）征收；
（四）做地主体完成做地；
（五）做地主体将完成的做地交由市土地储备中心；
（六）由规资局进行挂牌出让土地。
网传广州拟实施“做地”模式推进高质量发展，包括两种模式（具体规定以最终政府公布的相关政策为准）：
一种是做地和储备相结合，即做地主体为政府认定的国有企业，与属地政府和村集体签订三方合作协议，利用国企自筹资金，完成拆迁补偿、土地整合和“通平”工作后，统一交由土地储备机构收储入库，由做地国企与土地储备机构签订土地收储补偿协议，土地储备机构按照协议内容给予做地主体收储补偿，补偿标准按照土地出让收入的一定比例或新规划用途市场评估价的一定比例执行，该部分资金由财政计提拨付。
另一种是做地和改造相结合，带方案招商，即由区政府负责将拆迁补偿工作与融资地块土地使用权一并通过公开招商的方式选定“做地”企业，做地企业既是“做地”主体，也是旧村改造主体，做地企业可以自行改造，也可以选择优质企业合作改造。
广州在2009年已经率先开展旧村改造，一方面，取得了不错的成绩，“杨箕村”、“猎德村”已经是标杆性、示范性的改造样板；另一方面，广州完成整村改造的并不多，有些旧村项目一拖就是十年。
广州这10几年一直在探索适合自己的旧村改造模式，广州“做地”模式的探索，是广州政府的又一次“精进”。不论是做储相结合的模式还是做地与改造相结合的模式，都有一个离不开的主体，即“国有企业”，此反映广州旧村改造的政府导向，目的显而易见是想更好的推动旧村改造的进程及达到对旧村改造的有效控制。
但是目前“做地”模式只是对土地开发利用的流程进行规定，通过政府主体的介入来试图控制旧村改造，但依然没有解决旧村改造的本质问题。
（一）上位法依据不足
二是，集体土地征收依据不足，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；
（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；
（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；
（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。
前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”
因此，旧村改造不仅在公共利益上存在争议，而且也不属于《中华人民共和国土地管理法》所列征收事项。
（二）隐性费用的问题
（三）拒迁户的问题
（四）国企自筹资金来源问题
最后，笔者想说的是我们不怕问题，怕的是停止思考解决问题的方法，与其说广州旧村改造模式的转变，不如说广州在探索适合自己的旧村改造模式。“做地”模式是否适合广州？需要实践的检验，相信广州政府在不断的探索过程中会寻找到适合广州，能相对平衡各方利益，且有效推动城市更新的改造模式。
作者/ 周礼仙
编辑/ 陈熙
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