文章|规划赋能 存量焕新：两部门城市更新新政的广州实践解读

一、政策背景：城市更新进入“精准施策” 新阶段

2026 年 1 月 20 日，自然资源部与住房城乡建设部联合发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》），作为对 2025 年中办、国办《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）的配套实施文件，《通知》从 12 个方面提出 36 条具体措施，标志着我国城市更新工作从 “大规模拆建改造” 向 “精细化内涵提质” 全面转型，核心聚焦规划弹性适配、存量土地盘活、实施机制创新、民生权益保障四大核心痛点，为地方实践提供了清晰的政策遵循。

从政策演进逻辑来看，2023 年以来城市更新政策呈现 “顶层设计 — 地方试点 — 全国推广” 的梯度推进特征：2023 年住建部选取 21 个城市开展城市更新试点，广州作为华南地区唯一试点城市，率先出台《广州市城市更新条例》，成为全国首部城中村改造地方性法规；2025 年《意见》明确城市更新 “留改拆” 并重的总体原则；2026 年《通知》则进一步细化操作路径，形成 “顶层原则 — 实施细则 — 地方落地” 的完整政策链条。

作为全国城市更新的“先行兵”，广州已构建以《广州市城市更新条例》为核心，涵盖城中村改造、低效用地再开发、历史建筑保护等领域的 “1+N+X” 政策体系（“1” 即条例，“N” 为专项政策，“X” 为操作指引）。2026 年广州城市更新年度计划显示，全年将完成更新投资超 1800 亿元，重点推进东风村、瑶台村、夏茅村等 104 个更新项目，其中城中村改造项目 63 个、低效产业用地更新项目 28 个、历史街区活化项目 13 个。《通知》的出台与广州实践形成深度政策呼应，既肯定了广州的创新探索，也为地方进一步深化改革提供了国家级制度支撑。

二、核心措施深度解读：四大维度破解实践难题

（一）规划治理革新：从“刚性约束” 到 “弹性适配”

《通知》首次明确“城市更新区域详细规划评估优化路径”，突破传统规划对更新项目的刚性束缚，这与广州多年来在规划治理领域的探索形成高度契合，为存量空间提质增效提供了规划保障。

1. 详细规划动态优化机制

《通知》第4 条明确要求：“在国土空间规划‘一张图’基础上，建立城市更新区域详细规划评估优化机制，经评估确需调整的，按程序开展规划修改，保障规划与项目实际需求相适配。” 这一规定破解了传统规划 “一经批准不得随意调整” 的刚性约束，实现规划治理从 “静态管控” 向 “动态适配” 转型。

广州的实践为该政策落地提供了成熟样本。广州在全国率先建立“专项规划 — 片区策划方案 — 项目实施方案” 三级规划体系：专项规划明确区域更新总体目标与约束性指标；片区策划方案细化功能布局、产业导向与公共服务配套；项目实施方案聚焦具体指标调整与实施路径。以天河冼村改造为例，该项目历时 15 年实现全面清零，核心在于通过三级规划体系动态优化指标：2010 年专项规划明确 “疏解人口、提升功能” 总体目标；2018 年片区策划方案调整容积率从 3.5 提升至 4.8，增加公共服务用地占比；2023 年项目实施方案进一步优化路网布局，新增 2 所幼儿园与 1 所小学。通过规划动态调整，冼村从 “城中村” 转型为 “连接珠江新城与金融城的高端商务居住片区”，土地价值提升超 10 倍，印证了规划弹性适配的实践价值。

2. 微更新项目许可豁免制度

《通知》第5 条提出：“制定城市更新微更新项目清单，对小区充电设施、电梯加装、绿化提升、无障碍改造等小型项目，简化或豁免规划许可、施工许可手续。” 这一政策直击微更新项目 “审批流程长、成本高” 的痛点，为社区自主更新松绑。

广州早在2024 年便出台《广州市低效楼宇更新提升实施意见》，率先建立 “微更新项目街道备案制”：对投资额低于 100 万元、建筑面积小于 500 平方米的小型装修工程，无需办理建设工程规划许可证与施工许可证，仅需向街道办事处备案即可开工。政策实施以来，广州老旧小区电梯加装审批效率提升 60% 以上，2025 年全市新增加装电梯 2300 部，较 2023 年增长 85%；越秀区六榕街道通过微更新备案制，仅用 3 个月完成辖区 5 个老旧小区绿化提升与充电设施建设，居民满意度达 92%。广州的实践表明，许可豁免制度能够有效激发社区自主更新积极性，让 “小改造” 带来 “大提升”。

3. 土地混合利用正面清单管理

《通知》第6 条明确：“支持各地制定土地混合开发管控要求，合理确定混合用地主导用途与兼容比例，鼓励商业、商务、产业、居住等功能混合布局。” 这一政策打破传统 “单一用地性质” 限制，提升存量土地利用效率。

广州在《广州市低效用地再开发专项规划（2023-2035 年）》中，率先制定土地混合利用正面清单，明确 12 类兼容场景：商业用地可兼容 20% 以下居住功能，产业用地可兼容 30% 以下商务办公功能，居住用地可兼容 15% 以下社区商业功能。典型案例为广州马场地块更新项目，该项目占地 2.8 平方公里，通过 “商务办公 + 居住 + 绿链 + 体育配套” 复合布局，兼容比例达 45%：地块核心区域建设高端商务综合体，配套 30 万平方米居住用地（含 5 万平方米保障性住房），沿珠江打造 3 公里绿道与体育公园，成为串联珠江新城 — 金融城 — 琶洲的关键功能节点。项目落地后，地块年均税收从更新前的 1.2 亿元提升至 18 亿元，人口承载量增加 2 万人，实现 “土地高效利用 + 功能复合提升” 的双重目标。

（二）土地政策突破：存量盘活的“机制创新”

土地要素保障是城市更新的核心瓶颈，《通知》推出过渡期政策灵活化、存量空间临时利用、用地性质兼容拓展三大创新性举措，与广州土地制度改革形成互补，为存量土地盘活提供了多元路径。

1. 过渡期政策弹性化调整

《通知》第9 条规定：“城市更新项目过渡期用地政策以 5 年为原则，可根据项目实际情况适当延长，新增租赁出让、先租后让等供地方式，允许土地出让金分期缴纳。” 这一政策突破了原《城市更新暂行办法》中 “过渡期固定为 5 年” 的限制，降低了市场主体初始投入成本。

广州的探索走在全国前列。2025 年广州出台《产业用地弹性供应管理办法》，率先推行 “长期租赁 + 弹性出让 + 先租后让” 三位一体供地模式：长期租赁期限最长 20 年，弹性出让期限 10-50 年，先租后让模式下租赁期最长 5 年，租赁期满符合条件可转为出让用地；同时明确土地出让金分期缴纳规则，首期缴纳比例不低于 50%，剩余部分可在 3 年内分期缴纳。某低效厂房改造项目（占地 120 亩）通过 “先租后让 + 分期缴费” 模式，初始投入从 3.2 亿元降至 1.6 亿元，降低初始投入 50%，项目运营第 2 年便实现盈利。政策实施以来，广州已有 46 个更新项目采用弹性供地模式，总用地面积超 3000 亩，撬动社会资本投入超 200 亿元。

2. 存量空间临时利用制度

《通知》第10 条明确：“空闲建设用地、存量建筑可按正面清单临时利用，用于公共服务、体育休闲、创新创业等用途，临时利用期限不超过 5 年。” 这一政策激活了 “规划留白” 空间与闲置资产，实现 “即时利用” 与 “远期规划” 的平衡。

广州已探索形成多元化临时利用模式：一是绿地空间临时利用，如天河区利用城市边角地、口袋公园建设临时体育设施18 处，提供篮球场、羽毛球场等场地 32 个；二是桥下空间活化，荔湾区利用鹤洞大桥桥下空间打造 “桥下体育公园”，包含健身步道、儿童游乐区等功能，服务周边 3 个社区约 5 万居民；三是闲置建筑临时改造，从化区将闲置校舍改造为乡村振兴创业孵化基地，入驻企业 23 家，带动就业 300 余人。最具代表性的是从化马场周边区域更新项目，该区域规划为赛马产业联动区，远期将建设商业、商务与体育配套设施，近期通过临时利用政策，布局马术培训基地、主题民宿与特色餐饮，提前激活区域活力，2025 年接待游客超 80 万人次，实现 “短期收益反哺长期建设” 的良性循环。

3. 用地性质兼容拓展路径

《通知》第11 条提出：“支持存量房屋功能转换，在符合规划和安全要求的前提下，允许工业厂房、仓储用房等存量建筑转型为研发、办公、商业、居住等用途。” 这一政策打破 “房随地走” 的传统限制，为存量建筑盘活提供了政策依据。

广州在危旧房改造中创新的“原拆原建” 机制，与该政策要求高度契合。针对多产权危旧房 “拆除重建难、用地性质不兼容” 的问题，广州在《城镇危旧房改造实施办法》中明确：多产权危旧房拆除重建后，可在不改变土地使用权人、不扩大用地面积的前提下，兼容居住、社区商业、养老服务等功能，兼容比例不超过总建筑面积的 20%。以越秀区光塔街道危旧房改造项目为例，该项目涉及 3 栋危旧房、126 户产权人，拆除重建后建设 2 栋 12 层住宅楼，兼容 2 层社区商业与养老服务中心，建筑面积占比 18%。项目建成后，居民居住面积从人均 15 平方米提升至 32 平方米，社区配套完善度显著提升，该机制已被纳入《广州市城市更新条例》，填补了全国同类政策空白。

（三）实施机制升级：构建“多元协同” 更新模式

《通知》强化“政府引导、市场运作、公众参与” 三位一体实施机制，广州通过体检先行、资源资产组合供应、历史遗留问题处置等创新实践，为政策落地提供了生动样本。

1. 城市体检先行制度

《通知》第15 条要求：“将城市体检作为城市更新项目生成的重要依据，建立‘体检 — 诊断 — 更新’闭环机制，优先推进民生短板区域更新改造。” 这一政策推动城市更新从 “项目驱动” 向 “问题驱动” 转型。

广州已建立全国领先的城市体检体系：一是体检指标体系全覆盖，涵盖居住环境、公共服务、交通出行、产业发展等6 大维度 32 项指标；二是体检频率常态化，实行 “年度体检 + 三年评估” 制度；三是结果运用精准化，将体检发现的问题清单转化为更新项目库。2026 年广州重点更新项目库中，85% 的项目源自城市体检发现的民生短板：罗冲围片区改造聚焦 “交通拥堵、公共服务不足” 问题，规划新增 3 条市政道路、2 所学校与 1 所医院；同德围片区改造重点解决 “排水防涝、环境整治” 问题，建设 5 公里雨污分流管网与 2 个城市公园。通过体检先行制度，广州城市更新实现 “靶向施策”，2025 年民生类更新项目居民满意度达 89%，较 2023 年提升 12 个百分点。

2. 资源资产组合供应模式

《通知》第16 条明确：“鼓励采用‘土地 + 产业 + 配套’组合供应模式，引入社会资本参与城市更新全周期运营，实现开发收益反哺民生。” 这一政策打破传统 “净地出让” 模式，推动城市更新从 “单一开发” 向 “综合运营” 转型。

广州创新“指挥部 + 公司” 统筹协调机制，由市委书记任城市更新工作第一总指挥，成立市城市更新局统筹全市项目推进，各区设立更新指挥部负责具体实施。在项目运作层面，采用 “土地出让 + 产业导入 + 配套建设” 捆绑模式：社会资本参与旧村改造时，需同步承担产业导入（如引入龙头企业、建设产业园区）与公共配套建设（如学校、医院、道路）责任。典型案例为海珠区沥滘旧村改造项目，该项目占地 3.5 平方公里，引入社会资本投资超 300 亿元，约定需完成三大任务：一是建设 100 万平方米回迁房，保障 8000 余名村民回迁；二是导入数字经济、高端服务等产业，建设 50 万平方米产业园区；三是配套建设 3 所学校、2 所医院与 10 公里市政道路。项目运营期内，产业园区年税收预计达 50 亿元，公共配套设施将服务周边 10 万居民，实现 “政府、企业、居民” 三方共赢。截至 2026 年 3 月，广州已有 38 个旧村改造项目采用该模式，总投资超 1200 亿元。

3. 历史遗留问题处置机制

《通知》第17 条提出：“建立城市更新历史遗留问题专项处置机制，对产权不清、手续不全的存量建筑，按‘尊重历史、实事求是’原则分类处置。” 这一政策破解了城市更新中 “产权障碍” 这一核心难题。

广州在城中村改造中建立“依法征收 + 净地出让” 全链条机制，有效化解历史遗留问题：一是产权调查常态化，改造项目启动前开展全面产权摸底，建立 “一户一档”；二是分类处置产权问题，对有合法产权的建筑依法给予补偿，对无合法产权但符合规划的建筑按 “重置成本” 补偿，对违法建筑依法拆除；三是司法保障制度化，建立 “行政处理 — 司法诉讼 — 强制执行” 闭环，对拒不配合改造的业主，通过行政裁决与司法强制执行推进。天河冼村改造中，针对 12 户 “钉子户” 问题，通过 “协商谈判 — 行政裁决 — 法院强制执行” 流程，依法完成房屋征收，保障项目顺利推进。该机制已在广州 63 个城中村改造项目中推广应用，累计解决历史遗留产权问题 2.3 万件，确保项目 “净地出让、顺利开工”。

（四）权益保障强化：坚守“人民城市” 底线

《通知》始终贯穿“以人民为中心” 理念，从住房保障、文化遗产保护、公众参与三个维度强化权益保障，这与广州 “保民生、保权益、保文脉” 的政策导向高度一致。

1. 住房保障优先政策

《通知》第21 条明确：“支持城市更新项目配建保障性住房，旧改项目保障性住房配建比例不低于 10%，鼓励有条件地区提高配建比例。” 这一政策既保障回迁户住房需求，又为新市民提供安居保障。

广州已出台《城中村改造项目规划建设保障性住房的意见》，进一步细化政策要求：一是明确配建比例，城市核心区旧改项目保障性住房配建比例不低于15%，外围区域不低于 10%；二是优化户型设计，保障性住房以 60-80 平方米小户型为主，满足新市民居住需求；三是保障分配公平，采用 “摇号分配 + 动态监管” 机制，优先保障住房困难家庭与优秀人才。2026 年广州重点推进的 63 个城中村改造项目，计划配建保障性住房 2.3 万套，总面积超 150 万平方米，其中天河区车陂村改造项目配建比例达 20%，将提供保障性住房 1200 套。同时，广州创新 “回迁房 + 保障性住房” 联动机制，回迁房建设优先开工、优先交付，确保村民 “早回迁、早安居”，2025 年全市旧改项目回迁房交付率达 95%，较 2023 年提升 8 个百分点。

2. 文化遗产保护机制

《通知》第22 条提出：“坚持‘保护第一、以用促保’原则，城市更新中严禁拆改历史建筑、历史街区，鼓励通过微改造、活化利用等方式保护传承文脉。” 这一政策避免了 “大拆大建” 对历史文脉的破坏，实现 “文脉赓续” 与 “功能升级” 的统一。

广州在城市更新中建立“三级保护体系”：市级层面出台《历史建筑保护利用办法》，明确历史建筑保护责任与活化路径；区级层面制定 “一街区一方案”，如荔湾区恩宁路历史街区、越秀区北京路历史街区均编制专项保护规划；项目层面执行 “一屋一策” 改造方案，对历史建筑实行 “修旧如旧”，保留原有风貌特色。恩宁路历史街区改造是典型案例，该街区拥有骑楼建筑 186 栋、历史建筑 32 处，改造中采用 “微改造 + 活化利用” 模式：对骑楼建筑进行外立面修复与内部功能更新，植入文创、餐饮、非遗展示等新业态；保留街区原有路网与空间格局，新增 2 个非遗文化广场与 1 条历史文化长廊。改造后，恩宁路从 “破旧老街” 转型为 “广州非遗文化地标”，2025 年接待游客超 500 万人次，实现 “保护与利用” 双赢。截至 2026 年 3 月，广州已通过城市更新活化历史建筑 287 处，历史街区 13 个，让老建筑 “活起来”。

3. 公众参与制度化建设

《通知》第23 条要求：“健全城市更新公众参与制度，项目策划、规划编制、实施方案等环节需充分征求公众意见，公示期不少于 15 个自然日。” 这一政策保障了产权人知情权、参与权与监督权，化解改造矛盾。

广州在政策制定与项目实施中坚持“开门立法、阳光更新”：一是政策制定公众征询，《广州市城市更新条例》《城中村改造实施细则》等政策出台前，通过网络征询、座谈会、听证会等形式广泛征求意见，累计收集公众建议 1.2 万条，采纳合理建议 3800 条；二是项目实施全程公示，旧改项目从片区策划方案到回迁房分配方案，均通过政府官网、社区公告栏等渠道公示，公示期不少于 15 个自然日，设立专门咨询电话与意见箱；三是建立协商议事机制，每个旧改项目成立 “村民议事会” 或 “居民理事会”，由产权人代表、社区干部、专家学者组成，参与项目关键决策。番禺区文冲旧村改造中，通过村民议事会召开协商会议 46 次，解决回迁房户型设计、补偿标准等争议问题 28 个，项目签约率达 99.8%，实现 “零冲突、零上访”。

三、政策对比与创新亮点：《通知》与以往政策的核心差异

（一）政策定位：从“原则导向” 到 “实操落地”

相较于2025 年《意见》的原则性规定，《通知》更聚焦实操层面：明确规划调整、土地供应、审批流程等具体操作路径，如详细规划评估优化的程序、微更新项目豁免清单的制定标准等；新增 16 项量化指标，如保障性住房配建比例不低于 10%、微更新项目审批时限压缩至 10 个工作日等，让地方有明确的执行依据。

（二）政策力度：从“适度放宽” 到 “全面松绑”

在土地政策方面，《通知》将过渡期从“固定 5 年” 调整为 “弹性期限”，新增租赁出让方式，允许土地出让金分期缴纳，政策宽松度显著提升；在规划政策方面，首次明确微更新项目许可豁免，扩大土地混合利用兼容范围，突破传统规划刚性约束；在实施机制方面，建立历史遗留问题专项处置机制，为 “疑难项目” 推进提供政策支持。

（三）政策导向：从“重开发” 到 “重民生”

《通知》强化民生权益保障，将保障性住房配建比例纳入硬性要求，明确历史建筑保护底线，健全公众参与制度，体现“人民城市人民建，人民城市为人民” 的发展理念；同时鼓励微更新、存量活化等 “小而美” 项目，避免大规模拆建，推动城市更新从 “重规模” 向 “重质量” 转型。

四、广州实践启示：新政落地的“地方路径”

作为长期参与广州城市更新政策制定与项目实操的法律从业者，结合多年经验，认为《通知》在地方落地需把握三大关键：

（一）政策衔接是基础：嵌入地方现有政策体系

地方应将《通知》要求与本地现有政策衔接，避免政策冲突。以广州为例，可依托“1+N+X” 政策体系，进一步细化三大操作细则：一是制定《土地混合利用正面清单实施细则》，明确不同用地类型兼容比例、审批流程与监管要求；二是修订《微更新项目备案管理办法》，扩大许可豁免范围，优化备案流程；三是完善《过渡期用地政策操作指引》，细化弹性期限确定标准、租赁出让流程与土地出让金分期缴纳规则。通过政策衔接，形成 “国家级政策 + 地方性法规 + 操作细则” 的完整制度链条。

（二）风险防控是关键：建立全周期监管机制

弹性政策在释放红利的同时，也可能引发合规风险，需建立“全周期监管” 机制：一是规划调整监管，明确详细规划评估优化的启动条件、审批程序与公示要求，避免 “随意调整规划”；二是土地利用监管，对过渡期用地、临时利用空间实行 “年度核查”，确保按约定用途使用，防止变相开发；三是资金监管，建立土地出让金分期缴纳监管账户，确保资金专款专用；四是廉政风险防控，规范项目招投标流程，实行 “阳光操作”，防范利益输送。广州的 “基础数据三年一更新” 制度、项目全流程公示制度等，可作为地方风险防控的参考样本。

（三）利益平衡是核心：构建多方共赢机制

城市更新本质是多方利益重构，需通过法治化手段平衡政府、企业、居民三方利益：对政府而言，需强化规划引领与监管，保障公共利益；对企业而言，需通过政策红利降低成本、提升收益，激发市场活力；对居民而言，需保障其知情权、参与权与财产权，确保共享更新成果。广州的“依法征收 + 净地出让” 机制、“回迁房优先建设” 制度、公众参与协商机制等，为利益平衡提供了有效路径；同时可通过 REITs、城市更新专项债券、政策性金融工具等多元化融资工具，缓解企业资金压力，保障项目可持续性。

五、法律风险实操指引：企业参与更新项目的合规要点

（一）规划合规风险：关注规划调整程序合法性

企业参与城市更新项目时，需重点关注规划调整的合法性：一是确认规划调整是否符合国土空间规划“一张图” 要求；二是核查规划评估优化是否履行公示、听证等程序；三是确保土地混合利用符合地方正面清单要求，避免违规兼容。建议企业在项目前期委托专业机构开展规划合规审查，防范因规划问题导致项目停滞。

（二）土地合规风险：明确土地权利与供地模式

土地权利清晰是项目推进的前提：一是开展全面产权调查，梳理历史遗留产权问题，制定分类处置方案；二是明确供地模式，根据项目情况选择弹性出让、租赁出让或先租后让方式，签订规范的土地出让合同，明确权利义务；三是确保土地出让金缴纳符合规定，避免因逾期缴纳产生违约责任。

（三）合同合规风险：完善全周期合同体系

企业需建立完善的合同体系：一是与政府签订的《更新合作协议》，明确规划指标、供地条件、产业导入要求、公共配套建设责任等核心条款；二是与村民或居民签订的《拆迁补偿协议》，明确补偿标准、回迁房交付时间、过渡费支付等内容，避免后续纠纷；三是与合作方签订的《合作开发协议》，明确资金投入、收益分配、风险承担等条款。建议在合同中设置争议解决条款，优先选择仲裁或诉讼方式化解纠纷。

（四）民生权益风险：保障公众参与与补偿公平

企业需严格遵守民生权益保障要求：一是保障公众参与权，项目关键环节及时公示，充分听取公众意见；二是确保补偿公平，严格按照地方补偿标准执行，避免“同地不同价”；三是优先建设回迁房与公共配套设施，按时交付，保障居民生活需求；四是保护历史建筑，严格按照 “修旧如旧” 原则改造，避免违规拆改。

六、结语：城市更新迈入“法治化、精细化” 新时代

自然资源部与住房城乡建设部《通知》的出台，为城市更新提供了更具操作性的政策工具箱，其核心逻辑是“释放存量活力、保障民生权益、强化规划引领”，标志着我国城市更新工作从 “试点探索” 进入 “法治化、精细化” 新阶段。

广州作为全国城市更新的“先行兵”，其 “立法先行、机制创新、民生为本” 的实践经验，为全国新政落地提供了重要参考。未来，城市更新需进一步打通 “规划 — 土地 — 资金 — 权益” 的协同壁垒，地方应结合本地实际细化政策细则，企业需强化合规经营意识，政府需加强全周期监管，让政策红利真正转化为城市品质提升与人民美好生活的获得感。

城市更新是一项系统工程，也是一项民生工程。随着《通知》的全面落地，期待更多城市借鉴广州经验，探索出符合本地实际的更新路径，让城市更具温度、更有活力、更富魅力，为高质量发展注入新动能。

END

编辑/ 罗芳

审核/ 谢文涵

审定/陈熙

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