实行“第一责任人制度” 压紧责任落实
方向明确后，广州如何做实“评定分离”？“首先要锚定责任、落实到人。”中国人民大学公共管理学院教授、长江经济带研究院副院长、公共资源交易研究中心主任王丛虎分析这轮广州深化工程招标投标制度改革，对位列29项措施之首的“第一责任人制度”给予高度评价。
该制度明确，在市、区政府投资项目中，招标单位主要负责人是招标活动的第一责任人。同时，在招标方案、定标方案和定标规则制定以及评标、定标委员会组建等关键事项中，招标人要依法严格履行“三重一大”决策程序，就是为了督促其积极履职，防范独断专行和随意决策，压实主体责任。
《通知》还提出，优化定标委员会组成。由招标单位主要负责人担任定标委员会组长，定标委员会可由单位班子成员、业务骨干、外部专家等组成，但外部专家人数不得超过定标委员会成员总数的三分之一。
对招标人而言，“评定分离”制度改革后，减少了外部专家对定标结果的绝对影响，强化了招标人内部决策的主导性。再加上定标委员会成员要对决策长期负责，招标人会综合考量项目的长远规划和整体需求。换句话说，招标人现在不仅仅是找一个有能力承接单次项目的“乙方”，更多的是寻找更得力的建设工程长期合作“伙伴”。
广州安居集团合约管理部副部长李秀泉告诉记者，集团负责政府投资项目建设的全资下属企业广州安居投资发展有限公司已根据《通知》新规则，及时制定并印发《“评定分离”操作指引》。“计划2025年招标的多个政府投资公租房项目，将严格落实《通知》要求，采用‘评定分离’模式，企业投资项目也将参照采用。”
新的政策导向，将激励市场主体更加注重以优质的服务与质量、更有针对性的技术方案等“硬功夫”获得业主口碑、提升中标概率。“现在我们编制投标文件的时候，会突出跟项目匹配的履约能力，提升答辩团队的专业能力，让招标方能一眼看到我们的优势。”广州市建筑集团有限公司市场发展部总经理黄峻峰说。
全国首提客观量化 明确定标要素
中国人民大学公共管理学院教授、长江经济带研究院副院长、公共资源交易研究中心主任王丛虎直言，“评定分离”作为强化招标人主体责任的重要制度创新，一直以来受到社会各界的高度关注，同时也伴随着一些质疑的声音。实践中，确有一些地方的“评定分离”创新有些过头，甚至表现出地方保护主义的倾向。
广州在这次“评定分离”改革举措中，最令人瞩目的是在全国首提推行定标客观量化。《通知》明确，招标人应优先考虑对定标择优要素进行客观量化，政府投资项目可以将投标报价是否存在漏项、缺项、严重不平衡报价，投标人是否发生安全生产和工程质量事故、是否串通投标及行贿等作为定标因素。
“这意味着，要摒弃‘开开会’‘举举手’等主观、模糊的方式确定中标人，通过客观、量化评审来降低定标的主观性、随意性，压缩打招呼、行贿等权力寻租的空间，最大程度确保‘公正’和‘择优’之间的平衡，也有效避免了可能的地方保护主义。”王丛虎说。
目前，广州安居集团已在相关招标项目中设置量化定标因素，使定标阶段的评审更科学、规范。后续，该集团将研究如何将严重不平衡报价、投标人是否发生安全生产和工程质量事故、合同履约情况、信用评价情况等纳入定标因素，遵循“质量优先、合理低价”的原则开展定标工作。
对投标的企业来说，客观量化的定标要素让企业在投标时能够更明确“努力方向”。中建国际投资（广东）有限公司副总经理邵普法说，相比过去“定标标准模糊”，量化规则可以帮助我们明确具体的工作目标，有针对性地准备投标文件，让我们更清楚今后需要在哪些方面做提升。
明确“双公开”“双存档” 强化监督制约
值得关注的是，《通知》还明确建立定标信息“双公开”制度。采用“评定分离”的项目，定标规则应随招标公告或招标文件同步公开，定标阶段评分或票数应当主动对外公开。
“对招标人来说，‘双公开’既是‘紧箍咒’，更是‘护身符’。”广州市建设工程招标管理办公室副主任熊光蔚打比方来说明，“定标规则公开”意味着招标人必须在定标活动开始前，就将“游戏规则”公之于众，有效避免事后因人设规、暗箱操作的可能。
此外，《通知》提出的“双存档”机制，即“决策情况抄送纪检监察机构备案”“决策文件、决策依据等关键资料纳入招标投标档案备查”，则让“双公开”得以形成强大的事后追溯和监督压力，可极大震慑“打招呼、递条子”等企图，真正让主体责任落地生根，形成有力约束。
而对于投标人来说，“双公开”“双存档”机制是“公平秤”也是“导向标”。这两个机制能够有效保障程序公平公开，所有投标人信息对称，事前知规则、事后知结果，增强了招标公信力。“大家能通过透明化的程序查询公开信息找差距，清楚知道自己和对手的优劣势，真正通过招投标程序让业主需求成为第一竞争力。”中建四局第一建设有限公司纪委书记苏俊林说。
“更重要的是，能让企业更信任广州市场。”珠江实业集团下属珠江建设发展有限公司董事长王志强认为。一方面，监管部门和纪检监察机构能通过公开信息看清定标全过程，判断合规性，从程序监管延伸到实质监管，提升精准度；另一方面，企业最看重市场公平，本次改革能体现政府搞“阳光招标”、建公平营商环境的决心。“可以预见，未来将有更多的企业愿意参与广州项目的投标。”王志强说。
既扎紧制度笼子，也向创新要办法。广州积极探索将“招投开评定”全流程数据纳入政务区块链平台，充分利用其去中心化、不可篡改、安全透明等特性强化震慑。据介绍，2019年，广州交易集团率先在全国公共资源交易领域引入区块链技术，创新实践“区块链+公共资源交易”方案，实现数据上链存证、确权授权、互认共享等功能。今年以来，该集团又积极推进与政务区块链平台的跨链对接，实现评定分离等数据的上链存证和在线查证，确保招投标全过程可追踪、结果可追溯。
不搞“一刀切” 稳妥有序推进
值得注意的是，广州“评定分离”改革并非激进的“一刀切”——既没有完全撇开专家、只让招标人独断定标，也并非强制所有建设工程项目都采用这一模式，而是兼顾专业性与适配性，分步骤、按场景稳步落地，充分体现治理智慧。
比如说，强调“专业人做专业事”。招标人可在标前策划、清标、定标及建立造价数据库等环节，委托行业专家或专业机构提供专业支撑。行政监督部门也可委托专家或专业机构对定标结果的合规性、合理性进行评估，使监管工作“有的放矢”。
为什么引入外部专家成为定标委员会成员，但人数又不得超过三分之一？市建设工程招标管理办公室副主任熊光蔚回应，一方面是前期调研时部分招标人反映具备相应专业能力的在职员工数量不多，组建定标委员会困难，另一方面也是希望充分发挥行业专家作用，实现“专业人做专业事”。
“不超过三分之一，是为了让招标人的意见占主导，充分落实招标人主体责任，具体比例定为‘三分之一’则是参考了北京等地的相关规定。”她介绍，在制定措施的过程中，广州主动学习借鉴国内其他城市在“评定分离”实践中的经验，既吸纳“他山之石”，又结合广州实际落地。
适用范围不搞“一刀切”也是这种智慧的体现。不可讳言的是，“评定分离”制度客观存在增加操作复杂性、延长决策时间等缺点，在全国各地推行情况不一，既有积极探索并取得成果的，也有推行不久就暂停的。广州深知，改革是一个渐进的过程，要“小步快跑”，才能积小胜为大胜。
哪些项目适用“评定分离”？熊光蔚表示，判断项目是否适用“评定分离”，要综合看项目性质、规模、技术复杂度，以及招标人的管理能力和责任承担能力，不是单一因素说了算。
“比如设计、监理项目，没法单靠价格判定优劣，需要招标人结合长远需求综合选择，就更适合这一模式；国有资金尤其是政府投资项目，强调公共责任，需要清晰的权责对等机制，也更适宜采用。”她说，“但对那些用通用技术的小型项目，靠合同履约、信用评价就能保障实施，‘评定分离’就不是必选项。”
