广东省环境权益交易所：排污权有偿使用和交易制度的运行机制

点击蓝字 关注我们

排污权有偿使用和交易制度的运行机制主要包括五个基本环节（如图1所示）排污权有偿使用和交易对象的确定、排污权总量的控制、排污权的初始分配（一级市场）、排污权的交易（二级市场）以及排污权有偿使用和交易的监督及信息反馈。

排污权有偿使用和交易的实施首先在于建立合法的污染物排放权利，确定排污权有偿使用和交易对象。由于排污权有偿使用和交易制度的实施要综合考虑地区的环境管理基础、产业结构、经济发展现状以及排污企业承受能力等因素，此外，环境污染物的排放包含了时间和空间的概念，并非所有的环境污染物都适合进行排污权交易。根据目前国内各试点的实施情况来看，排污权有偿使用和交易对象主要包括重点污染源企业、重点污染管控行业，如火电、钢铁、水泥、化工、印染等，试点因子主要是国家实施总量控制的四种污染物，分别是二氧化硫、氮氧化物、氨氮和化学需氧量，部分试点地区根据自身的工业结构，在四项污染因子的基础上将工业粉尘、烟尘、挥发性有机化合物以及重金属均纳入到了试点范围。

总量控制是实施排污权有偿使用和交易的前提。总量控制是根据区域环境容量或环境质量状况，确定区域污染物的排放总量或者总量控制目标。其实质是以法律形式确定出一定区域的排污总量，是一种限量排放的规定，目的在于将污染控制在事先测定的环境容量之内。不管是初始分配还是自由交易，总量控制都必须严格执行。如果在排污权初始分配时超出了既定的总量目标，为保障企业的正常运营而增加排污总量，那么就无法体现出排污权的稀缺性，无法激励排污企业积极主动开展节能减排，区域环境质量必然日趋恶化。

排污权的初始分配是指，将区域污染物排放总量指标转换成排污许可证指标，按照不同的方法在排污者之间进行初始排污权的配置，建立排污权一级市场。建立排污权一级市场的核心是基于“公开、公平、公正”原则的排污配额指标分配，其政策目标是以政府为主导落实区域污染物排放总量控制指标，一级市场顺畅运行的关键是明确分配主体和客体、分配方法、初始有偿使用价格、指标配额时限、资金使用管理等，实现初始排污权在排污企业之间的公平分配。目前，国内各试点地区主要以国控、省控、市控等三级重点污染源企业纳入到初始排污权指标分配对象中。各试点地区根据自身的发展情况，在试点初期一级市场初始配额分配过程中以无偿分配或有偿分配（包括以初始价格分配或电子竞价）两种形式为主，采用新老区别的模式，对于新建、改建、扩建企业的初始排污权分配大多采用有偿分配的形式，对于现有企业的初始排污权指标分配在试点期间暂不征收有偿使用费，以后逐步向有偿使用过渡。在分配方法上，一般采用历史数据法和排放绩效法。排污权有偿使用费收入使用管理严格按照《排污权出让收入管理暂行办法》（财税〔2015〕61号）规定，纳入一般公共预算，统筹用于污染防治。

鉴于排污权属于“非实物形态资源”的特殊性，排污权有偿使用和交易制度的成功实施始终离不开政府的有效监督。其一，必须建立科学的排污权核定与有效的污染物排放监测机制。排污权的初始核定，以就是产权的界定，是实施排污权有偿使用和交易制度的基础，政府主管部门必须根据科学的核定方法，公平公正公开地对试点企业进行初始排污权核定。有效的污染物排放监测机制是保障排污权有偿使用和交易制度顺利进行的关键。政府主管部门必须全面掌握区域排污现状，排污企业实际排放量是否在排污许可证允许方位内，企业出让或受让的排污权指标是否真实有效等。其二，必须建立严格的监督管理和严厉的执法处罚机制。如果环保执法力度不够，或者违法排污的处罚金额低于污染治理成本和排污权市场价格，或者处罚方式不足以对违法排污行为构成有效威慑，排污企业可以无视排污权指标而肆意排污，会极大影响排污企业开展污染治理以及参与推动排污权有偿使用和交易试点建设的积极性。

以上五个环节是排污权有偿使用和交易制度运行机理，也是该项制度顺利实施的关键环节，每个环节具有相互联系、环环相扣的特征，任何一个环节的缺失都无法发挥该项制度应有的作用。