政策解读：引领与开放，虹桥新时期的使命——解读《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》

2021年2月18日，国务院批复同意《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》（以下简称《方案》）。作为全国唯一对内引领对外开放的国际枢纽，其本身就是最大的创新举措，这是中国继经济特区、沿海开放城市、国家级新区、自贸试验区之后，为推进区域一体化和城市群发展的全新开放形态，在长三角地区率先进行探索，在全国范围内起到典范作用，助力长三角地区打造具有全球影响力的都市圈。

《方案》从功能布局、产业配套、公共服务、功能平台、人才引进、交通枢纽、风险防控、管理治理等全方位、宽领域提出加强长三角一体化建设，形成全球高端资源要素配置新高地。礼森智库认为，依托虹桥国际开放枢纽功能，在加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，推动长三角协同发展，打造互联互通新高地，进一步提高长三角开发区的发展潜力和综合实力，从而提升长三角地区经济的吸引力和竞争力，既能招“财”，又可引“才”。

虹桥地区2006年启动建设综合交通枢纽，至今已有15年。在这期间，虹桥商务区的功能不断完善优化，主要经历了三个阶段。第一阶段是综合交通枢纽促使现代化商务区的诞生，至2010年的上海世博会，综合交通枢纽建成投运；第二阶段是2014年国家会展中心建成试运营，促使虹桥商务区功能进一步完善。从2018年开始，在国家会展中心成功举办三届中国国际进口博览会，推动虹桥商务区成为联动长三角、服务全国、辐射亚太的进出口商品集散枢纽。第三阶段是在砥砺前行中再出发，在新发展格局中打造长三角一体化协同开放高地。2019年起提出打造虹桥国际开放枢纽的战略部署并制定实施方案，在此基础上2021年印发总体方案。

在《方案》内容里，提出了很多先行先试的创新举措，其中不乏一些需要跨省市协作的、尚未实质性实施或在探索过程中的，《方案》为虹桥国际开放枢纽建设绘制好了一张蓝图，如何下好一盘棋是个难题。

虹桥国际开放枢纽核心区面积比原有面积扩大65平方公里，涉及省市县区，还有不同的工业区、自贸区、示范区等等，情况比原来复杂，关系到多方资源共享、利益协调问题。由虹桥引领，各方如何通过创新运行机制，集成发展战略然后形成合力，实现互利共赢，防止资源垄断或者恶性竞争，是非常关键的。

全文共16次提到支持、打造、推动、加快建设各类型示范区、基地、试验区、空港、科技城、创新园、先导区等，每个地级市都覆盖。未来这些区域的产业如何成为对应城市的经济支撑和发展动力，各城市的主导产业、发展形态以及城市功能定位和开放枢纽之间又要怎么相互促进协调，是需要统一规划和综合考量的。

以开放枢纽为空间载体，需要往里面配备更多的人才和货物，这些货物既可以是进出口商品、新产品、新技术，也可以是高端服务、数字贸易等等。难点在于如何想方设法在空间里填补以及利用好这些发展要素，如何通过智力引进“借脑生财”，怎样搭建平台使货物在区域内有效配置，这些都是要进行深入细致研究的。

从《方案》中可以看出，虹桥国际开放枢纽将在未来15年成为长三角一体化的重要承载地。具体来看，共涉及7大方面、23个对应分解，相关的政策措施、功能平台、重大项目“三个一批”，共计102项。根据建设难点以及通过对正文的深度解读，礼森智库认为《方案》中“两大集聚、两大提升”的亮点值得后续进一步关注。

《方案》提出：建设富有特色的现代服务业集聚区，构筑总部经济集聚升级新高地，依托示范区、产业基地等发展相关产业。

作为商务区的拓展延伸，在更广的范围、更高的层次打造开放枢纽，要通过已有的积累，推动专业化服务业、跨国公司地区总部机构向价值链、产业链高端集聚发展，扩大服务区域和影响深度。商务区建设先后经历了3个版本，先前1.0，2.0版本是在核心区内做形态、做气势，做产业，如今的3.0版本是建设开放枢纽，需要形成更多产业集聚区，拥有产业特色和产业竞争力并错位发展，具备强烈的带动效应并与新城区联动发展，这与上海积极打造特色产业园区以及长三角推进产业集群的发展方向一致。借助虹桥国际开放枢纽建设的天时地利，长三角地区相关的各类开发区在未来一段时间内可进一步整合资源，发挥特长，延伸产业链，引领拥有比较优势的特色产业发展。

《方案》提出：搭建促进开放合作、互利共赢的交流平台，加强服务长三角的功能平台建设，构建高端资源配置国际贸易中心新平台，集聚高能级贸易平台和主体。

虹桥国际开放枢纽大力构建平台和优化提升功能，实际上就是促使物流、信息流、资金流等更加高效便捷流动和促进产业集聚区的发展，成为联动长三角、服务全国、辐射亚太的要素出入境集散地，从而全面提升全球资源配置能力。一是“有则改进”，办好中国国际进口博览会、高水平打造虹桥国际经济论坛，依托平台资源，充分利用、完善功能并持续放大外溢效应、品牌效应，这些体现了原有平台的重要性。二是“走出去”与“引进来”相结合，既加强虹桥海外贸易中心建设，又吸引集聚国际贸易促进协会商会等组织。三是“从无到有”，从国家级顶层战略考虑，新建设一批面向“一带一路”国家和地区的专业贸易平台和商品交易中心。

《方案》提出：创新治理理念，改革治理体制，提升社区、城市管理和服务水平，加强统筹协调，研究重大问题，总结成功经验，适时组织开展方案实施进展情况评估，督促落实各项重大任务。

一方面是简政放权做“减法”，《方案》出台不久，在2021年上海市深化“放管服”改革工作要点中，支持5个重点区域改革先行先试，其中之一就是支持虹桥国际开放枢纽在多方面率先进行试点建设；另一方面是协调管理做“加法”，长三角一体化发展领导小组在提升区域综合协调管理方面，无论是体制机制改革还是创新理念，将进一步发挥重大作用。在核心区划内，涉及到众多跨区域项目，需要统筹安排，适时及时跟踪评估和督促落实；按照市场化方式设立服务长三角一体化发展的投资基金，需要各省市政府部门、以及市场主体在出资比例、承担责任、收益分配、风险防控等方面协商一致。虹桥国际开放枢纽涉及三省一市，打破行政区划的界限，需要协调分工、又强调优势互补，形成你中有我、我中有你的局面，最终才能形成全面一体化。

《方案》提出：完善虹桥国际开放枢纽连通浦东国际机场和长三角全域的轨道交通体系，建立以虹桥国际机场为核心的国际航空运输协作机制，拓展虹桥国际开放枢纽港口集疏运功能，打造畅通便捷的综合交通门户。

航运南北双向齐头并进：“一核两带”区域充分利用江海河陆空的优势。北边至太仓联通枢纽和长江，对内畅通和长江流域节点城市的联运，对外作为江海要点发挥喂给港的后盾支撑作用；南边至海盐、平湖和杭州湾相连，联动宁波舟山港，融入嘉兴推进海河联运示范建设。

航空东西横向逐层递进：以虹桥国际机场为核心建立国际航空运输协作机制，向东强化虹桥与浦东两机场之间联动，向西则更多的是让机场和客流实现提前对接，设虚拟航站楼推动异地办理登机手续，提高出港便利度，减轻虹桥机场拥挤程度。

陆运纵横联合同步推进：总体上“北带”陆路交通条件目前更优；交通圈是都市圈的经脉，虹桥的作用更像心脏，跨区域轨道交通体系极其注重东西南北省市区城市间高铁、铁路线路的互连对接和延长，这是长三角地区提升客货运服务能级的需要，也是《方案》中最能直接体现安徽参与建设虹桥国际开放枢纽的地方。