礼森观点：提高产业用地利用效率措施及方法探索

土地资源是经济建设和产业发展的基础和保障。面对建设用地“天花板”的硬约束，加大“腾笼换鸟”和区域整体转型力度，推进低效建设用地减量化，进一步提高土地利用效率和产出率是实现高质量发展的务实举措和重要抓手。本文以上海市产业用地为例，提出提高产业用地利用效率的措施和方法，供全国开发区同仁一起探讨。

从园区投入来看，截至2019年底，上海市开发区土地开发累计投入3482.52亿元，单位土地投入6亿元/平方公里，其中国家级开发区投入达7.22亿元/平方公里，工业用地固定资产投资强度达到50.27亿元/平方公里[1]。园区产出方面，上海市开发区单位土地产值产出水平达到75.94亿元/平方公里，工业向产业区块集中度超过85%。从单位土地税收来看，开发区土地税收产出达8.56亿元/平方公里。

各区域产业用地利用效率差异明显。一是产业园区集聚效率高、零星地块产出低。从全市层面来看，单位工业用地产出仅为52亿元/平方公里，主要由于开发区边界外的零星工业用地、低效工业用地地均产值不到全市平均水平的30%，拉低整体水平。二是市级及以上园区产出效率高、城镇园区土地利用效率较低。2019年国家级开发区地均产出106.55亿元/平方公里，市级开发区土地产出水平为74.78亿元/平方公里，而城镇工业地块单位土地产值仅为38.72亿元/平方公里，低于全市水平。

针对上述瓶颈制约，提高上海市产业用地利用效率，关键还是要进一步创新体制机制、进一步发挥市场在配置用地资源的决定性作用。在此基础上，提出“高质、集约、创新、持续”的基本导向。

1、“高质”即“高质量发展”。按照“四个论英雄”的发展导向，坚持推进产业用地“亩均效益”提升，提高土地利用效率和产出效率，持续优化完善资源利用效率评价制度和评价方法。建立健全工业企业基于资源利用效率评价的分类诊断和分类引导制度，深入分析企业短板，开具企业转型升级诊断书、总结推广转型升级案例，引导企业对标先进、补齐短板，提升亩均效益水平。

2、“集约”即“集约利用”。创新政策框架体系，积极利用“腾笼换鸟十九法”给予指导，拓宽存量工业用地盘活路径，做好工业用地全生命周期管理；优化提升重点区域容积率，鼓励开发区土地综合利用和立体开发，加大对低效闲置用地的处置力度。

3、“创新”即“产业创新”。结合实际情况持续更新修编《产业用地指南》、《产业结构调整负面清单》，以上海市产业创新发展和转型升级推动产业用地利用效率提升；从用地层面入手，推进产业用地管理精细化，强化正向激励和反向倒逼，探索产业用地改革管理模式，努力实现产业用地规划管控制度、产业用地分类管理、供地政策、产业项目准入标准及供后监管等方面的新突破，建立符合上海产业发展特点和要求的科学化、差别化、精细化、生态化土地利用和管理模式。

4、“持续”即可持续发展。在产业用地绩效管理上，既关注经济发展指标，也强调科技创新和生态环保等指标；对不同层级产业园区实行分类精准施策，既严格淘汰低产出、高能耗的乡镇工业园区，也要进一步做大做强市级产业园区实力，努力提升市级及国家级园区产出效益。

1、“强准入”。针对新增工业用地项目在全市各区开展产业项目准入评估，探索制定符合各区实际情况的高质量产业项目准入标准，实行产业项目准入正面清单和负面清单制度，实行标准化产业项目审批。在产业用地利用政策规定范围内，灵活提升各区域不同类型用地容积率。

2、“抓存量”。深化对工业企业和工业园区存量用地分类处置、综合利用、二次开发，深化“以减定增”土地利用引逼机制。鼓励存量优质企业增容扩产或开发利用地下空间。对战略预留区内存量产业项目、未纳入整体转型区域的零星工业地块，深化行政审批制度改革，充分调动各区及开发主体二次开发积极性。

3、“清低效”。健全低效用地减量更新机制，尤其是零星低效用地的退出机制，提高区域地均产出效益。制定分区域、分年度的低效产业用地退出计划，在各相关部门实现低效用地企业信息共享；将低效产业用地退出工作纳入对各镇（产业园区）的年度目标考核。

提高上海市产业用地利用效率，要建立“1+2+3”的实施框架，即“一图”、“两库”、“三大抓手”。具体如下：

1、“一图”：坚持“一组蓝图”引领。严格执行“上海2035”用地指标，实现城市总规引领下主体功能区、土地利用、产业发展、交通及地下空间开发的多规融合。着力推动《上海市产业地图》落地，建立产业全流程推进体系，为市、区重大项目引进提供指引。

2、“两库”：建立健全资源利用效率评价企业库和低效用地信息库。建立各区资源利用效率评价企业库，明确基于定期评价结果的动态更新管理机制；建立健全各区低效用地信息库，基于认定标准分区分层分级推动土地利用挖潜绩效。

3、“三大抓手”：一抓产业规划布局统筹，对标上海“五个中心”建设，尤其是具有全球影响力的科创中心建设目标，结合产业定位谋划产业空间布局，推动产业用地精细化管理；二抓存量盘活腾笼换鸟，针对“3+5+X”区域、成片和零星工业用地制定个性化转型升级方案；三抓政策创新体系管控，在补地价标准、收储出让溢价收益分享、全生命周期管理约束、容积率调节等方面，继续创新产业用地政策，建立完善的土地节约集约利用体系和国有企业土地资产管理体系。

1、适当放宽容积率上限。探索在张江、虹桥、吴泾等重点区域开展容积率管理试点，放宽容积率上限，允许区域部分产业用地综合容积率可至3.5或4.0及以上，或实行容积率转移、上浮、奖励政策，符合区域开发和产业发展需求。允许有需求的产业园区部分用地向研发转型升级，将容积率上限放宽至3.5—4.0。鼓励专业开发主体参与二次开发，探索实施“工业大厦”、“工业上楼”工程。

2、创新容积率调控机制。简化容积率调整分类审批程序，在符合规划、不改变用途前提下对产业用地提高容积率不再征收土地价款差额。研究推进将涉及重点产业园区提高容积率、改扩建规划调整下放至区级部门，允许各区按照建设项目管理程序，对未出让工业用地容积率、建筑高度等直接划定规划指标，无需调整控详规划。

1、建立土地收购储备机制。对区位条件发生根本转变、规划用地性质转为经营性用途的产业用地，可探索由土地储备机构收购后，在再次出让时返还给原用地权利人一定比例的土地出让收益或建筑面积作为补偿，调动其积极性，促进土地资源优化配置。

2、充分调动各类主体开发积极性。一是激发区镇提高产业用地利用效率积极性。对市区两级在存量土地、厂房等要素交易流转环节产生的地方留存税费，重点用于支持园区“腾笼换鸟”。二是在符合产业政策和规划要求的情况下，允许用地企业联合专业地产运营商或其他市场主体完成土地开发；鼓励未建用地进入二级市场流转，引导企业自主招商，转让或出租自有土地。

3、引导社会资本参与建设。借鉴广州等地城市更新基金运作模式，研究设立产业用地二次开发基金，或通过PPP模式引导社会资本参与城市更新和存量用地盘活，从而强化对土地整备、旧厂房改造、标准厂房建设等方面资金，发挥杠杆效应，吸引专业能力较强、运营经验丰富的市场主体参与运营维护和产业发展培育。

1、优化差别化土地供应。按照2020年国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，深化产业用地市场化配置改革。健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等差别化工业用地供应体系。

2、鼓励土地混合利用。在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。借鉴深圳等地做法，适当提高上海产业用地配套服务设施比例至30%-40%，通过统建、配建等方式建设一定规模创新型工业楼宇和人才公寓，提升区域复合功能。

3、推动存量资源有序流转。研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。研究出台工业楼宇分割转让方法，如允许企业闲置用房在不改变用地性质、符合产业导向、保持最小自用比例的基础上进行分层分栋转让，以多种方式推进存量用地盘活利用。

1、全面推进资源利用效率评价。依托“一网统管”和城市大数据中心建设，进一步打通全市企业信息库、统计数据库、建设项目库等，推动数据交换和数据共享，探索打造线上直报、线上审核的线上系统，加快形成跨部门、跨层级、跨区域的产业用地监测评价体系。探索将各区、街镇园区的评价结果与岗位责任制考核挂钩。综合考虑经济效益、社会效益、创新效益、生态效益，考虑总量横向比较和成长潜力纵向预判，按土地性质（自有/租用）、行业特点建立分类评价指标体系。

2、细化差别化要素供给政策。坚持“四个论英雄”，优化完善资源利用效率评价办法。同时，立足于评价结果，制定差别化要素供给实施细则。对土地利用效率较高的企业，优先配置增量用地或给予容积率奖励、降低水、电、气等要素供应价格；对土地利用效率一般的企业，加大对企业技术改造投入的支持力度，促进企业加快科技创新，提升产出效率；对土地利用效率低下的企业，提高要素供应价格、纳入产业结构调整计划，开展清理整治，倒逼企业关停退出。

3、加大低效用地执法处置力度。进一步完善低效用地认定标准和处置办法，系统性梳理全市供而未用、用非所用、低效使用以及违法闲置用地，对市经信委、规土局、统计局等部门数据进行对接匹配，建立低效用地信息库。并对信息库内针对因土地使用产权人自身原因迟未整改的低效、闲置土地、违法用地加强联合执法工作，确保各项政策执行到位。

[1] 按开发区已建成工业用地面积测算。