园区洞察：从科技创新视角看国家级经开区未来高质量发展- 大数跨境

凯璞庭集团

2021-07-29

导读：在我国发展成为科技强国的道路上，国家级经开区是强有力的引擎，科技创新是助推剂。

前言

国家级经开区设立至今已走过了30多个年头，从最初的14个发展到现在的230家（据公开报道，国办函〔2021〕64号新增13家），变化巨大，影响深远，成为所在城市及周边区域范围内先进制造业聚集区和经济增长极。近几年来，国家级经开区在强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新方面，不断提高创新发展能力，特别是从2016年起进行动态管理和全面考核评价工作后，尽管有所侧重于外资外贸等对外开放指标，但科技创新作为二级指标最多的五大类指标，考核内容丰富齐全，依然极受重视。

当前，全球新一轮科技革命和产业变革正在加速推进，国家级经开区在面临新形势、新任务和新挑战的同时，需要支持和鼓励新技术、新产业、新业态紧跟时代发展步伐，不断通过完善考核、分类指导、扬长避短、精准施策，坚持以科技创新为动力，促进创新驱动发展，在把握大变革、抢抓新机遇中，使科技创新成为国家级经开区赢得未来发展的关键。

表1 支持国家级经开区科技创新的政策文件汇总

资料来源：礼森智库整理

不同时期科技创新要素变化的基本情况

国家级经开区不同时期的综合评价体系是与国家对经开区的指导意见、定位和目标结合在一起的。商务部对国家级经开区开展的综合考评体系，可以归纳为2个不同阶段，第一阶段是综合投资环境评价指标体系。第二阶段是综合发展水平考核评价指标体系。

综合投资环境评价指标体系时期(1999-2010)

这个时期国家级经开区数量相对较少，基本上每年都对指标进行调整，变化较大的是2006年和2009年，指标体系的目的性、导向性、准确性、合理性在调整设置中不断得到强化。

实施开端

自1999年起，对国家级经开区的投资环境开展综合评价，制定并实施投资环境综合评价指标体系。2002年的体系分8大类162项指标，其中综合经济实力和技术创新能力指标占有较大比重。根据《国家级经济技术开发区综合投资环境评价办法》（2005），二级指标共有78项，其中与科技创新相关指标超过10项，特别注重引进创新，诚信、进取、创新的园区文化也纳入考核范围。

设置调整

2006年主要对指标和权重进行重新设置调整，其中技术创新环境指标权重占比15%。这套体系的科技创新指标根据当时我国的实际教育水平，把区内就业本科以上学历人数调整为大专学历。值得一提的是，与2005年相比首次把R&D经费支出和支持科技发展资金纳入考核，另外还新增了专利申请数、授权数，知识产权机构等指标，但是园区创新文化等难以量化的指标被删除了。

修订完善

经过2007年和2008年两轮自下而上和自上而下的讨论，其中2007年主要由东部地区开发区参与，2008年部分中西部开发区参加并再次完善。2009年修订版的评价体系分8大类97项，定量指标为主，其中技术创新环境指标21项，新增了企业技术中心、研发人员数、期末经认定的研发机构数、科技活动经费支出总额、承接离岸服务外包合同执行金额等指标。另外，从2009年起国务院启动省级开发区升级工作。

综合发展水平考核评价指标体系时期（2011-至今）

这个时期全国省级开发区升级为国家级经开区共计103家。经过变更后的考核体系，可以更科学地反映国家级经开区科技创新的优势和不足，并且指明国家级经开区的发展导向。

过渡期

2011年9月21日，商务部在江苏镇江发布2010年国家级经开区投资环境综合评价结果时，正式将国家级开发区投资环境综合评价指标体系更名为国家级经开区综合发展水平评价体系。同时，8大类指标改为5大类，分别为经济发展、技术革新、生态环境、社会发展和体制创新，原有的基础设施、经营成本及人力资源剔除，新的指标体系显著突出国家级经开区的经济、科技创新发展水平，设置精简、可操作性强，开始与国家的统计标准相结合。

动态管理

2014年根据国办发54号文，探索动态管理，强化约束和倒逼机制，提出国家级经开区要坚持经济与技术并重，把科技创新摆在更加突出的位置。2016年根据国办发14号文，明确国家级经开区淘汰退出机制，重新出台考评办法，体系分5大类53项指标，其中科技创新共有15项，是指标最多的大类，重在考评专利情况、研发机构、高新技术企业和研发经费支出等。新版考评体系更加系统规范，指标的针对性导向性更强。

国家级经开区科技创新要素的变化特点分析

截止目前，对国家级经开区进行综合考评历时22年，整个考核期间科技创新评价指标发生了重大变化，其变化特点可以归纳为4个方面。

总体来看权重占比不断上升

早期的评价体系大类很多，细分的指标就更多，导致每个大类的权重占比较小，差异并不明显，现在的考评体系大类减少权重占比提高。2006年时，技术创新指标权重占比15%，仅次于综合经济实力指标，2009年提高至16.5%，后来调整到25%，科技创新成为国家级经开区转型升级的推动力。一方面是国家越来越重视科技创新，除高新区外，国家级经开区也是我国2049年实现世界科技强国目标的重要力量；另一方面是过渡期时整合了二级指标，使考评体系中大类减少，也直接影响了科技创新指标的权重。

由引进创新逐渐向自主创新转变

从出发点来看，形成于90年代末期的考评体系，在技术创新方面的设计目标是促进经开区引进创新，培育出中国的高科公司和跨国公司。特别是2001年入世后，在指标选取方面注重引进国外的资金和技术，而对国内拥有自主知识产权和企业的考核有所减少，引进创新的导向作用非常明显，这与当时鼓励国家级经开区成为跨国公司转移研发中心的重要承接基地发展目标吻合。经过10多年的发展后，从偏重技术引进向注重消化吸收、自主创新转变，也更加注重本国智力和资金对科技创新的推动作用。

从取长补短到突出重点改变

在2010年之前的第一个考评体系时期，技术创新指标重视取他国之长补己之短。一是在加入世贸组织后，考核与国外著名大学、海外著名开发区的合作数；二是在2008年金融危机后，内外部环境发生重大变化，根据2009年国家级经开区指导意见，我国进入新世纪以来经济发展最为困难的一年，要大力发展服务外包产业，鼓励和支持企业积极承接国际服务外包业务，在技术创新环境指标中纳入了承接离岸服务外包合同金额和服务外包企业数量，从而引导国家级经开区更好地利用国外的资金，让国家尽快渡过危机。在第二个考评体系时期，经过一段时期的专利积累等，考核技术合同交易金额，开始逐渐发挥国家级经开区的技术优势，通过技术开发、转让、咨询、服务等，促进科技成果转化增加经济效益，而考核社会责任和职能的大类则弱化了。

以量的扩张到质的提升蜕变

原先在指标设置上，更加强调量的扩张考核。例如孵化器建成面积，看重建设规模但实际上并不能直接反映经开区内科技创新水平的高低，还容易导致盲目追求和拼凑数值；发明专利申请量和授权量，一味侧重数量并未对专利类型进行区分。最新的考评体系对于科技创新指标的纳入标准要求越来越高，像原有的期末外商投资设立的研发中心数，现在需要世界500强上榜企业直接投资才核算，很多指标像研发机构数的标准都提高至省级及以上认定。

关于提高国家级经开区科技创新方面的几点思考

国家级经开区的考评体系，包括科技创新指标的设置，与商务部对经开区工作的指导意见密不可分，以此来指引国家级经开区的未来发展，最终实现考评的目的。

坚持横向和纵向比较的原则

通过每年的综合评价考核，国家级经开区要及时发现自身在科技创新方面的短板和不足，横向比较是和全国其他的国家级经开区相比，看出自身的薄弱之处，后期要通过不断地借鉴和学习进行弥补，营造创新和创业环境，从而提升排名座次。纵向比较是根据历年的科技创新发展情况进行自查，看园区内科技创新的存量和增量，挖掘自身发展潜力，激活创新活力。在横纵比较之后，为国家级经开区制定有关政策时提供依据，使管理层进行决策时有所参考。

重点为主和全面兼顾相结合

一方面对于国家级经开区来讲，促进经济发展是第一要务、重中之重，同时提高产业核心竞争力、推动科技创新也是非常关键的，国家级经开区要从全方位进行提升。另一方面是对于在科技创新考核中的占优指标，要有针对性进行重点培育，继续保持领先优势，对于那些基础薄弱、排名靠后的指标，也要进行全面扶持，提高国家级经开区在科技创新方面的综合发展水平。

渐进式提高创新驱动发展质量

国家级经开区的发展模式从要素驱动和投资驱动转向可持续的创新驱动是一个长期的过程。科技创新的考核和单项指标的核算标准要求更加严格，例如发明专利要创造性程度高，实用新型和外观设计不能纳入，这需要园区有针对性地提高政策扶持精准度，注重创新发展的质量，加强动态考核，应避免短期创新、无效创新和为了创新而一味烧钱的做法，打造发展新引擎，增强发展新动力，形成创新驱动的氛围，使科技创新成果能够真正转化成现实生产力，夯实创新驱动的产业基础，从而提升产业竞争力和加速园区转型升级。

各类人才的引进仍是至关重要

科技创新考核中对于人才的考核贯穿始终，从2016年起，尽管有关人才的指标有所减少，但是考核标准提高了，学历从原来的大专本科提至硕士，职称由中级提至高级。另外，3个人才占比指标由于数据采集等原因，指标的权重可能较低，但这3个指标的相关性很强，同一个人既可以拥有高学历、高级职称和高技能，且采用相对数据评价园区引智水平，占科技创新大类中所有相对数据评价的50%，所以无论区内从业人数多少，对于所有国家级经开区来讲，把人才引进占比提高至关重要。国家级经开区要创新选人用人机制，加快人力资源集聚，鼓励高端人才、行业紧缺人才引进，促进深化产教融合、校企合作，有针对性地培养各种技术技能人才，建立多种形式的研发基地和职业技能培训平台，加速培育适应产业创新发展要求的高素质人才队伍。

表2 考评体系中人才考核相关指标情况表