城市的发展，离不开空间与人口。随着城市的发展，经济、人口、用地规模不断扩大，中心城区日益拥挤。城市新城是为了解决城市化的发展给城市带来的一系列经济、社会和环境问题而在城市外围建设的新的地区，是城市郊区化发展的产物，是承接中心城区产业、人口迁移的重要载体。选择郊区开发建设新城，这是世界城市历史发展的基本轨迹，也成为了现代城市发展的必然选择。
产业高质量发展是未来上海新城建设的基石
中国的城市化率已经超过60%，特大、超大城市发展的道路是城市化转型升级的重要课题，上海的城市发展具有风向标的意义。上海人口等要素资源的聚集，为经济发展提供了强大的支持，但也造成了城市内部的发展不平衡问题。进入“十四五”，上海在探索城市发展的新路径，明确提出了城市发展的新方略，即形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，进行城市组团式发展，大力优化城市内部的空间结构，形成多中心、多层级和多节点的网络城市群结构，实现城市多中心的协同发展，把嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城打造成独立的综合性节点城市。
我国各地级市都有新城开发建设，但大多数新城建设普遍缺乏必要的产业支撑，仅承担中心城市人口疏散的功能，进一步加深了城市内部发展的不平衡性。像上海之前新城建设随着历次城市总体规划的调整，经历了从“卫星城”到“郊区新城”再到“都市圈新城”的发展历程，在都市圈新城之间，上海的中心城区依旧是中心城区，郊区的新城依然是边缘而附属的郊区，中心城区与其他城区之间的差距依然显著。
“十四五”期间，上海五大新城建设将以“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利”为要求，以核心产业布局为基础，以优化空间布局为目标，建构多中心协同互补的现代化城市群新格局。新城不再是原有中心城区的产业转移对象，而是要发展出有代表性的特色产业和产业生态链，新城的产业必须是产业体系的新整合、新优化、新提升，发展出具有开创性的、面向前沿的现代化产业体系，必须是传统优势产业与战略性新兴产业有机结合的体系。其产业发展必须聚焦实体经济，坚持发展先进制造业，带动生产性服务业，以满足新城居民高品质需求为导向，提升生活性服务业能级，只有聚焦实体经济才能留住人才，留住企业，新城才能进一步发展。
新城建设中三级产业园区体系的构想
产业园区是上海经济发展最重要的区域，产业园区规模以上企业工业生产占全市工业生产的比重从2010年的73%增加到2020年的81%，全口径工业总产值占全市比例超过85%，规上工业企业出口交货值和战略性新兴产业占全市比重均接近9成，产业园区高技术制造业产值占全市高技术制造业产值的比重超过90%。陆家嘴金融贸易区、中国（上海）自由贸易试验区、张江高科技园区、金桥开发区、漕河泾开发区、闵行开发区、上海化工区、国际汽车城、临港产业区等一批知名园区发挥“头雁”作用，积极推动上海市优势二、三产业的集群培育发展，促进上海市产业园区的经济规模，成为推进上海城市发展最重要的平台。
产业园区在上海的新城建设中必将发挥重要作用，构建品牌园区—特色产业园区—特色精品园的产业园区体系，将促进园区产业的高质量发展，有力推进上海的新城建设。
以品牌园区为主力军引领新城高质量发展
新城建设中产业园区体系第一级是品牌园区的建设，品牌园区在新城建设中最大的作用是做大新城发展所需要的产业，通过强大的产业基础增加新城对各类人才的吸引力，增多就业岗位，解决新城发展最重要的人口问题，让更多人在新城安居乐业。
上海在五大新城推出“一城一名园”，各新城“名园”以各区最重要的产业园区为载体，例如青浦新城以上海青浦工业园区、嘉定新城以嘉定工业区，松江新城以上海松江经济技术开发区，奉贤新城以工业综合开发区，南汇新城以临港产业区为最重要的载体园区，辅以众多配套园区，形成各新城“名园”系列。这些产业园区都是上海市最重要的产业基地，规划面积超20平方公里，2020年园区二、三产营业收入都超过千亿元规模。除工业综合开发区外，其他四个园区工业生产规模都超过千亿元，都是双千亿元园区，园区具有产业发展所需的巨大空间与产业生态，是新城建设中最重要的产业载体。因此，新城发展应以“名园”建设引领品牌园区发展，整合提升区、镇产业园区的管理体系，强化政策资源的统筹聚焦，通过高起点布局高端产业，高浓度集聚创新要素，构建各具特色、错位竞争的产业体系，不断提升产业园区的产业能级与产业的竞争力，形成各自具有优势的产业体系，才能使新城达到“独立的综合性节点城市”要求，新城发展才能迈上新台阶。
以特色产业园区为载体打造新城特色产业
新城建设过程中，各新城应该实现产业差异化、特色化发展，聚焦已有的特定产业方向、特优园区主体、特强产业生态，围绕重点产业领域，在品牌园区内高质量建设一批“小而美”的特色产业园区，形成具有强大生命力的特色产业园区体系。特色产业园区在新城建设中将发挥做强新城产业的功能，通过特色产业园区高质量发展，促进新城特色产业的引领带动，提高资源效率的利用，提高新城社会的经济效益，提升社会经济发展水平。
特色产业园区可以分为两类，一类是新城中品牌园区内已经具有的由传统优势产业形成的特色产业园区，这类特色产业园区龙头企业集聚，产业生态链完整；另一类是具有巨大发展潜力的战略性新兴产业特色产业园区，在这类特色产业园区中，具有先发产业优势，产业集聚高，龙头企业引领作用强。因此每个新城发展4-5个独具特色的产业，形成20个左右的特色产业园区，在全市、长三角乃至全国打响各新城的产业品牌，形成错位竞争，共同发展的局面。
以百花齐放的“特色精品园”形成新城的产业生态
“特色精品园”是“园”更是企业，以企业为主体，以一项功能为特色，多功能具备的企业化产业园。以企业为主体的园区说明其使用的土地非常有限，都是地块型的园区，在有限的土地资源下，实现产业园区的功能。“特色精品园”在新城建设中将重点发挥优势企业的辐射带动作用，体现企业主体支撑的功能。以“特色精品园”为平台，以龙头企业为基础，吸引上下游产业链集聚，打造产业生态圈，增加新城产业发展的生命力。
“特色精品园”可以分为四类：一类为园区平台，企业从拿地开始就做园区，像联东U谷、启迪科技园等；一类为制造企业转型，企业从原来的二产向2.5产或智能化、高端化制造转型；第三类为总部经济型的特色精品园，新城加强总部型经济引领作用，围绕主导产业、特色产业，加快发展具有新城特色的总部经济，与中心城区总部经济实现错位发展。总部精品园主要招引世界500强或中国500强亚太地区总部，以500强企业的新产品、新技术研发为核心，形成相关产业生态，同时大力发展产业链掌控力强、资源配置能力强、上下游协同能力强的制造业企业总部园区；最后一类，也可以是最大数量的特色精品园，园区的企业一直以制造业为主，在有限的空间不断升级技术，优化流程，创造新品，逐渐在园区内形成以这家企业的某类或某种产品为核心的生态链。新城建设中要培育成百上千的产业特色精品园，以“特色精品园”作为支撑特色产业园区与品牌园区发展的基石。
促进新城三级产业园区体系政策建议
加大放权赋能力度，完善园区体制机制
一是将符合新城功能定位、有助于促进开发建设、有利于完善公共服务和促进产业发展的管理事权下放，增加新城建设发展自主权。二是建立健全新城产业园区的组织架构和推进实施机制，进一步理顺新城开发公司、新城所涉及街镇、园区管委会等各方主体的关系和职责分工，形成工作合力。
统筹各类用地比例，保障产业用地规模
一是加大对新城建设用地的支持力度，建立净增建设用地向新城倾斜的制度。推动全市新增产业空间向新城倾斜和支持新城内产业区块实行混合用地、创新型产业用地等政策。二是保证产业用地规模。根据新城产业定位和市场需求，优化工业和研发用地、商办、住宅等的各类用地结构和比例，建立各类用地之间的动态平衡和产业用地面积红线制度，产业用地应动态调整，总量稳定。三是强化新城存量土地二次开发，保持产业用地规模。引导新城所在区减量化指标的使用向新城倾斜，保证园区的产业用地规模。产业园区在二次开发过程中，保持地块的土地用途，尽量减少退二向三的土地总量。支持利用划拨土地上的存量房产，在土地用途和权利人、权利类型不变的情况下，发展各类新产业、新业态、新模式。
加强人才落户支持政策
根据上海市相关人才落户政策，出台新城建设相关人才落户支持政策，对新城重点产业的用人单位，优先推荐纳入人才引进重点机构；缩短新城重点产业、特色产业优势企业人才“居转户”年限；对新城重点产业、特色产业优势企业录用的非上海生源应届普通高校毕业生，实现落户加分政策；着力培养引进技能人才，在全市人才培养计划中，对新城重点产业的人才予以优先支持，鼓励新城产业企业建立高技能人才培养基地，开展各类职业技能竞赛。对新城紧缺急需的技能岗位核心业务骨干，探索经由行业代表性企业自主评定和推荐后，纳入技能人才引进范围。
加大财税金融支持力度
加大新城产业发展的财税支持政策力度，研究出台新城主导产业领域优势企业的增值税、所得税优惠政策。加大市、区产业结构调整专项资金支持力度，对低效转型地块引进符合重点产业定位的项目给予资金支持。
往期推荐
