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最近中央印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，这个文件相当重要。那么文件是如何部署扶持小农户，提升小农户发展现代农业的呢？
其中热点问题解答专家如下：
中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊
农业农村部党组成员、中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀
农业农村部政策与改革司司长赵阳
问:2017年中央出台了支持新型农业经营主体的文件，现在又出台扶持小农户的文件，请问中央想解决什么问题？应该说当前新型主体发展迅速，作用成效非常显著，那么如何处理好培育新型主体和扶持小农户之间的关系？
[韩俊]:
我们是“大国小农”的基本国情，第三次农业普查数据显示，我国全国小农户数量占到农业经营主体98%以上，小农户从业人员占农业从业人员90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。我国现在的农户有2.3亿户，户均经营规模7.8亩，经营耕地10亩以下的农户有2.1亿户，这是个小规模甚至超小规模的经营格局。刚才我讲，“人均不过一亩三分地，户均不过十亩田”。我们户均经营面积，除了黑龙江、吉林、内蒙、宁夏、新疆以外，其他省份户均经营面积都在10亩以下。比如说江苏户均只有3.8亩，广东户均是2.6亩，浙江就更少了，浙江户均耕地面积只有1.3亩。
特别是在一些西南地区，那些丘陵山区，不但户均经营规模小，而且地块特别零散。比如四川省每户地块在十块以上，平均每块地只有0.4、0.5亩。老百姓讲，“巴掌田”“鸡窝田”非常普遍。有的地方老百姓说，青蛙一跳过三丘，斗笠田，很小。
我们要彻底改变这种经营格局，这是长期经营的历史过程，小规模的家庭经营是我们国家发展现代农业必须长期面对的一个基本现实。毫无疑问，我们发展现代农业，要促进土地流转，发展多种形式的适度规模经营。在这个过程中，会发育出一大批家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体。
最近这些年，农业劳动力大量向农外转移，在这个过程中，新型农业经营主体大量涌现，劳动力出来了，土地也就流转了。现在流转承包地的农户已经超过7000万户，当然有些农户是全部流转，有些农户是部分流转。流转的承包地面积占到家庭承包经营面积的37%，这个比重每年都在提高，当然最近几年稍微放缓。
这些年，从政策层面来讲，我们强调发挥多种形式适度规模经营的引领作用比较多，也出台了一系列扶持新型农业经营主体发展的政策，这些都是符合客观规律的，都是符合现代农业发展方向的。但是也应该看到，在当前和很长一段时期内，一家一户小规模的家庭经营是我国农业经营的基本面。从各地实际来看，一些地方确实存在着忽视小农户，甚至存在挤小农户垒大户的倾向，资金项目过于向大的经营主体倾斜，向工商资本倾斜，甚至侵害了小农户的一些合法的权益。
在我国要改变超小规模的农业经营方式是个长期的历史过程，必须有足够的历史耐心。我国基本国情是人多地少，各地农业资源禀赋差距非常大，特别是很多丘陵山区，要实行规模化经营，是很长的一个过程，而且很多地区很难实现集中的规模化经营。所以，我们的农业经营方式必须是坚持宜大则大，宜小则小，不能搞一刀切，不能搞强迫命令。
在培育新型农业经营主体、发展多种形式适度规模经营的同时，要加强针对小农户的扶持政策，把小农户引入现代农业发展的轨道。也就是说，我们搞现代农业，不能让小农户掉队，要防止搞强制的土地流转，防止将土地等生产资料集中到少数人的手中，对广大小农户实行硬挤出，这样就会影响到他们的就业和生计，更要防止大量农民变成既没有办法转移就业又无地可种的无业农民。
这次中央专门出台扶持小农户发展的文件，就体现了政策平衡性的考虑。在实践当中，我们的政策导向是非常清楚的，既要发挥多种形式适度规模经营的引领作用，又要注重稳定小农户家庭经营这个基本面，这样我们国家的农业现代化才能够走得稳、走得顺，才能走得好。
问:在促进小农户和现代农业发展有机衔接方面，国家在财政金融方面的支持很重要。请问，在这方面我们有哪些具体措施？
[吴宏耀]:
关于财政支持政策，今年中央一号文件和这次的《意见》都作出了明确要求。
第一方面，要强化强农惠农富农政策力度，完善农业支持保护政策制度，按照世贸组织规则保护农民利益，支持农业发展，稳定和完善普惠性的、直接对农民的补贴政策。同时，针对家庭农场、农民合作社等新型经营主体的支持政策，也要重点支持和农民有紧密联系的、能带动农民增收致富的新型经营主体。
第二方面，要实施新型职业农民培育工程，继续围绕农业职业经理人、现代青年农场主、农村实用人才带头人、新型农业经营主体骨干和农业产业扶贫对象等开展职业技能培训，计划今年要培育新型职业农民一百万人以上。通过培训，使一部分小农户能够发展成为家庭农场。
第三方面，要大力推进农业社会化服务。财政要支持农村集体经济组织、专业化农业服务组织、服务型农民合作社、供销合作社等具有一定能力和提供有效稳定服务的主体，为从事粮棉油糖等重要农产品生产的农户，提供以生产托管和保姆式服务为主的社会化服务。
第四方面，要大力培育发展家庭农场，支持农民合作社规范发展。
在金融方面，近日中国人民银行联合银保监会、证监会、财政部、农业农村部印发了《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，接下来农业农村部、中央农办将积极会同有关部门，进一步推动提升金融服务小农户的水平，主要在三个方面发力：
一是在信贷支持方面。主要是通过健全小农户信用信息征集和评价体系，探索完善无抵押、无担保的小农户小额信用信贷，推动农村中小金融机构立足县域、回归本源，更好发挥支农主力军作用，鼓励发展产业链金融强化利益联结机制，依托核心企业提高小农户融资可贷性，扩大农业农村贷款抵押物范围，全面推行农村承包土地经营权抵押贷款，来促进提升小农户融资能力。
二是在保险政策方面。主要是扩面、提标、增品，主要推动从覆盖直接物化成本向逐渐实现完全成本的农业保险，现在农业保险主要是覆盖了物化成本，我们试点推行覆盖完全的成本。农业大灾保险试点，包括三大粮食作物完全成本和收入保险的实施对象要覆盖所有小农户。同时，要支持发展和小农户关系密切的农作物保险，主要是畜禽产品的保险、重要菜篮子产品的保险。
三是鼓励地方建立特色优势农产品保险制度。加快研究出台中央财政对地方特色农产品保险的以奖代补政策，这也是今年的新政策，地方对特色农产品的保险，中央财政采取以奖代补的方式给予支持，重点支持地方发展特色农产品。
问：家庭农场是小农户的升级版，是发展现代农业的重要力量，但是现在在各种新型经营主体中，家庭农场的发展可以说是比较弱的。请问这次文件提出启动“家庭农场培育计划”，是基于什么考虑？
[赵阳]:
这个问题确实是一件大事要事，我从四个方面作个解释。
第一，目前家庭农场发展是非常迅速的，全国现在经农业农村部门认定或备案的家庭农场已经接近60万家，此外还有一些没有经过认定、备案的家庭农场非常多，比如说一些种养大户，实际上本身就是家庭农场。
第二，家庭农场的发展确实是不充分的，和其他新型经营主体比较，它的发展在技术支撑、资金投入、产生销售方面还是有很大的差距。家庭农场是新型经营主体的重要力量，当前它的发展远远不能满足发展现代农业的要求。
第三，家庭农场的发展还是大有潜力的。根据第三次农业普查的数据来看，目前规模经营农户达到398万户。比如说种植业、养殖业各不相同，就种植业来讲，种植一百亩以上的，在全国也有一百多万家，因此发展潜力是非常大的。这些规模经营户主要是从事商品生产。
第四，这次文件明确提出要启动家庭农场培育计划。政策的意图就是要统一思想，把发展立足点放到小农户上，通过财政、金融、保险各个方面的支持政策，来形成一种鼓励发展、支持发展家庭农场的良好氛围，让那些有长期、稳定务农意愿的小农户能够稳步扩大经营规模，逐步发展成为规模适度、生产集约、管理先进、效益明显的家庭农场。我们政策与改革司作为今年八项重点任务之一，提出了百万家庭农场建设行动，从而推动我国小农生产提挡升级，促进小农户与现代农业发展有机衔接。
问:随着农业现代化的推进以及农村人口减少和农村老龄化人口的加剧，一家一户办不了、办不好以及办起来不合算的事越来越多，请问农业农村部如何解决小农户生产过程中面临的一些问题？
[吴宏耀]:
这个问题确实存在，也是小农户急需要解决的，也是发展现代农业必须要解决的难题。文件针对这个问题，提出要加强面向小农户的社会化服务，特别是要发展农业生产性服务。通过这一政策，就是要把小农户一家一户办不了的事办好，要办起来，要办得好，而且要办得有效率，把小农户引入现代农业发展的轨道。主要采取三个方面的措施：
第一，加快培育多元化、专业化、市场化的服务组织。按照主体多元、形式多样、服务专业、竞争充分的原则，加快培育专业服务公司，服务型农民合作社、供销合作社等组织，以及包括村集体经济组织等各类新型农业服务组织，充分发挥各自的优势和功能，通过多种方式开展社会化服务，把小农户一家一户办不了的事办起来。
第二，积极拓展小农户急需的服务领域。农业生产性服务业应该覆盖产前产中产后全产业链的服务。现在我国大田作物的耕、种、防、收的服务相对比较成熟，而对果蔬等经济作物的社会化服务比例比较低，特别是在市场信息、产销对接、农作物病虫害防治、动物疫病防控、农业废弃物资源化利用等方面，都是服务的薄弱环节。所以，从田间到餐桌，农业全产业链服务还有很多需要拓展的领域，也是下一部将要重点发展的服务领域。
第三，不断创新服务方式。一方面，公益性服务机构要稳定，要提高服务质量和水平。另一方面，要大力支持发展经营性市场化服务，促进公益性农技推广机构与经营性服务组织融合发展。要鼓励各类服务组织围绕农业产前、产中、产后各个环节提供专业化的专项服务和全方位的综合服务。
问：我们知道，土地是农民的命根子，也是小农户最重要的生产资料和财产权益。请问，如何才能更好地保护小农户承包土地的权益？
[韩俊]:
为贯彻落实法律法规和政策的要求，我们要切实保护小农户土地承包权益。下一步，主要是做好以下四个方面的工作：
第一，完成好承包土地确权登记颁证工作。这项工作在全国范围内已经开展了五年，到去年年底可以说是基本完成。目前，这项工作共涉及2838个县（市、区）及开发区，3.4万个乡镇、55万多个行政村。经过五年的努力，我们实测的承包地面积达到16.7亿亩，确权面积14.8亿亩，确权土地面积超过了第二轮土地承包账面面积，第二轮土地承包账面面积是13.8亿亩。今年中央一号文件明确提出，要在基本完成承包地确权登记颁证工作的基础上，开展“回头看”，要做好收尾工作，妥善化解遗留问题，将土地承包经营证书一定要发到农户手中。贯彻落实中央一号文件的要求，今年农业农村部将在全国范围内组织开展承包地确权登记颁证“回头看”工作，全面排查证书有没有发到农户、确权过程中有没有存在突出的矛盾。通过“回头看”，确保这项工作要有质量，要经得起历史的检验。通过给农民颁发确权登记证，把农民有多少承包地真正搞清楚，真正给农民颁发具有法律效力的土地承包经营权证书，让农民真正吃上一颗长效“定心丸”。农民对这个证是很看重的，几年前我去四川调研，到农民家里看他的土地承包证，农民翻箱倒柜没有找出来。我临走的时候，他怕当地干部挨批评，农民找到了一个小红本，我一看是结婚证，我说你这是结婚证，不是土地承包证。农民开玩笑讲，你那个土地承包证要跟结婚正一样管用，那我就会好好存着了。过去我们也给农民发过土地承包证，但是法律效力不够。我们这次就是要发一个真正像结婚证一样有法律效力的土地承包经营权证书，要颁“铁证”、确实权，让农民真正吃上一颗长效“定心丸”。
第二，贯彻落实中央关于保持土地承包关系稳定并长久不变的要求。只有确保农村土地承包关系稳定并长久不变，依法保障小农户对承包地享有的占有、使用、收益、处置等各项权利。只有确权，农民才能安心，农民才能放心，农民才能定心，农村才能真正长治久安。在这方面，中央已经明确了政策要求，第二轮土地承包到期以后，再延长30年，一轮土地承包15年，二轮土地承包30年，第二轮土地承包以后再延长30年，累计加起来就是75年了。中央农办、农业农村部正在抓紧研究制定配套政策，指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法，也就是说要提前做好顶层政策设计。
第三，加强承包地经营权流转的规范管理和服务。我们现在农村土地方面一个重大的理论创新、重大的政策创新和实践创新，就是承包土地的“三权”分置。土地所有权是集体的，承包权是集体成员的，承包权和经营权可以分离，要落实土地集体所有权，稳定农户承包权，要放活土地的经营权。这方面，我们要健全承包地经营权的流转市场，规范市场运行机制。中央一号文件提出，要允许承包土地的经营权担保融资。这方面特别要强调，一定要坚持农地农用，防止非农化，加强对工商资本租赁农地的监管和风险防范。
讲到土地流转，我想再补充一点，因为小农户要和现代农业发展有机衔接，土地流转是一项重要工作。土地流转是个必然趋势，但不是说规模越大越好，不能片面地求大，也不能片面地求快。因为在现有的农业机械化和生产技术水平下，土地经营规模超过适度标准以后，要雇劳动力，要投入大量的资金，要搞大量的基础设施建设。这样一来，如果你种粮食的话，资金的压力、成本的压力是没有办法承受和化解的。我们也做过很多调研，搞五、六千亩的，不一定比搞三、五百亩的收益好。所以，土地流转一定要强调适度，农业经营规模一定要适度。在实际工作中，一方面要防止土地经营规模过于细碎、过于细小，同时也要防止土地过度集中，人为“垒大户”，这是我们一贯的政策要求。
第四，保护好进城落户农民的土地权益。
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