1、交通规划在层级之间的传导问题

目前市级总体规划中确定的交通规划方案偏于宏观，总体规划和控制性详细规划之间“距离过远”则成为新时期面临的新问题，交通规划存在将宏观规划转化为落地方案的难题。但相关的研究多从制度性安排的角度提出建议，有利于解决长远问题，但对于当前急需的交通规划的传导尚缺乏具体研究。

2、交通规划在跨区域之间的协同问题

以城镇群为主体的新型城镇化对跨行政区的交通衔接提出需求，尤其是城镇群、都市圈的中心城市，需要通过交通廊道的引导支撑强化区域协同。北京、上海总规都提出主要交通廊道作为区域协同的依托。但目前的国土空间规划体系没有对跨区域交通进行具体要求，或仅在总体规划层面对骨架廊道进行概念性的描述，相关制度性研究也停留在建议层面。

3、交通从超空间内容向空间的转化问题

交通规划存在部分超空间性的内容，这些超空间性的内容是体现交通对空间组织的重要方面。一是如绿色交通出行比例、平均通勤时间等反映交通模式或运行效率的指标，可以从整体上反映交通与空间的协同程度；二是如道路网密度、轨道站点800米覆盖率等整体性指标，难以具体指导空间传导，前尚缺乏具体的规划实践支撑。

1、交通空间规划分级管控

由于编制主体、技术支撑单位、价值取向的多元化，区级总规在落实市级总规交通设施上存在统筹难的问题。为此，结合广州总规确定的三层次纵向传导体系同步，依托国土空间“一张图”平台，市级总规交通团队搭建了“市级总规-区级总规-详规”各层次的交通设施规划管控体系（见图1），明确各层级交通设施的管控内容深度、传导及数据表达要求。在总规层面加强重大交通设施的战略性及协调性，在详细规划层面细化落实重大及一般交通设施的用地管控。市级总规交通团队以总规成果为依据，以分级管控体系为指引，对12个区级总规成果进行了核对与反馈工作。从交通目标指标的定量研究、落实指南深度要求、道路网络、轨道网络、重大交通枢纽等5个方面进行反馈，重点对市级总规确定的骨架交通网络进行严格落实。

图1广州市交通设施分级传导体系（自绘）

在严格传导落实骨架交通的基础上，为保障详细规划层次交通规划的弹性，结合空间规划的审批、实施和体检评估机制，提出建立广州市交通设施管控规程与指引（见图2），通过动态更新机制，提升交通规划传导的生命力。

图2广州市交通设施管控规程与指引流程（自绘）

2、跨区域交通协同管控

作为国家中心城市和粤港澳大湾区城市群的核心引擎，广州与周边地区交通需求密切，跨行政区交通网络层次复杂、数量庞大、协调难度大。为此，广州市规划和自然资源部门把握国土空间规划的窗口期，在立足广州都市圈空间发展诉求的基础上，全面协调周边城市发展愿景和新空间格局，与市级总规同步开展“广州与周边城市交通互联互通规划”（简称“互联互通规划”）。互联互通规划提出“全向多层立体网、高效便捷交通圈”的目标，并将优化后的道路、轨道通道协调纳入各市、各级、各类空间规划，有力的支撑了交通设施在国土空间规划体系中的跨区域协同管控。

互联互通规划在三个方面体现了对跨区域协同管控的支撑。

一是全面衔接各市在编国土空间规划，强化对交通设施的约束指导。规划梳理了佛山、东莞、中山等周边12座城市的总体规划以及香港北部都会区发展策略、澳门特别行政区城市总体规划，建立了以空间规划为基础，以产业发展为导向的交通需求分析框架，将周边城市空间结构（见图3）、人口分布（见图4）、产业布局与交通形成宏观协同的格局。

图3广州与周边城市空间结构示意图（自绘）

图4广州与周边城市规划人口密度图（自绘）

二是建立多层次融合的区域交通需求预测模型，以更精准的空间需求分析，支撑与周边城市通道的结构和类型选择。依据“中心-腹地”和“边界-边界”两类跨行政区空间协同的特点，形成“中心-边界”交通分析框架（表1），对广州与每个城市的通道的等级结构进行预判。以广佛为例，中心-腹地联系将进一步加强，因此提出重点强化佛山与广州中心区联系的骨架型通道。进一步提出交通密度概念，即在有限的边界空间资源下，判断每公里截面上的交通流量，并以此作为采用轨道交通（高空间利用率交通模式）或道路交通的参考依据。

表1广佛间“中心-边界”分析框架客流分析

三是在广佛同城化成熟实践的基础上，提出跨行政区通道纳入国土空间规划的制度化流程，保障跨界交通空间的动态调整。协同机制以各城市诉求为出发点，以高水平规划为基数支撑，以城市间的联席会议为核心，能够保障跨行政区交通空间的协调。

图5跨行政区交通廊道纳入国土空间规划工作流程（自绘）

3、超空间内容的转化研究

为将交通规划的超空间性内容转化为更直接的空间性内容，广州市级总规交通团队从交通可达性着手，提出了适用于国土空间规划的复合可达性模型，通过该模型综合分析对国土空间规划提出反馈，从整体上保障交通对空间的组织效能。

复合可达性模型综合了传统的空间阻隔模型、机会累计模型、空间交互模型等，同时引入交通方式（如出行成本）、土地利用（如可接触机会数量）两方面的因素，是对交通超空间性指标，如交通模式、出行时间的综合。将可达性作为贯穿国土空间规划“双评价”、规划编制、实施评估各个阶段的链接因素，促进城市交通与土地利用的协同发展。

图6可达性模型构建思路（自绘）

广州将复合可达性分析技术贯穿于国土空间规划体系中，分别测算了表2所示五种实例下广州市域范围内各区域的可达性，用于辅助用地开发、资源投放、交通布局等相关政策的制定，支持公共交通服务改善、交通基础设施选址等功能，为调配各项公共资源提供参考，促使交通和城市空间协同发展。

表2五种可达性深化模型应用实例

4、对广州实践的反思

广州市能够实现交通规划与国土空间规划的初步协同，建立在拥有长期交通规划积累、对国土空间与交通协同研究具有丰富经验的基础上。已开展的各类协同研究对交通规划协同国土空间规划提供了技术性的支撑，但仍然缺乏制度性、法定化的安排。

现阶段国家层面对交通规划尚无明确的编制要求，省市层面基本以专项规划的一般性要求指导交通规划编制，管理内容体现为对约束性指标和刚性管控要求的服从。缺乏从交通规划的贯穿性、跨区域性和超空间性视角，对交通与国土空间规划协同做更进一步的制度性安排。因此有必要站在规划体系的视角，通过制度性安排，实现交通与国土空间规划可持续的协同。

国土空间规划从属于国家规划体系。国家规划体系包括发展规划、国土空间规划、专项规划和区域规划。由于交通的基础性和先导性，交通规划的内容在各类规划中都有体现，既是专项规划，也是发展规划、国土空间规划和区域规划的组成部分。交通规划要在国家规划体系的整体架构中去思考交通规划的定位与作用、完善内容与形式，使交通规划能更好地协同其他规划。

目前交通规划在国家规划体系的四类规划中以不同的形式开展。发改部门以“五年交通发展规划”的形式开展综合交通规划，关注重点是合理安排交通项目的投资，引导交通与社会经济发展规划协同；交通部门以“综合立体交通网规划”的形式开展综合性的交通专项规划，关注重点是运输通道的布局、运输网络之间的协同；区域规划中以“都市圈、城市群交通规划”的形式对交通网络进行统一规划，关注重点是协调跨行政区的交通布局。但在国土空间规划体系中，尚未以法规的形式定位综合交通规划，也没有从空间协同、规划传导的角度制定综合交通规划的技术标准。

既有的综合交通体系规划已经包含了交通与城市规划协同的因素，2016年发布的《城市总体规划编制审批管理办法（征求意见稿）》提出总体规划应与城市综合交通体系规划同步编制。有必要吸纳这一经验，在国土空间规划中建立“综合交通空间规划体系”。从本文对广州实践经验的总结，“综合交通空间规划体系”应从贯穿性、跨区域性和超空间性的角度，形成交通与国土空间规划在各个层次协同的局面。因此提出以下建议。

一是建立与城市层面国土空间规划体系并行的交通空间规划体系。在总体规划层面，交通空间规划的内容重点落实空间战略，并通过可达性指标实现向下传导；在详细规划层面，交通空间规划的内容重点体现承载力反馈和交通设计理念，应完善交通影响评价制度，加强基于数据分析的交通设计。

二是建立与城市群地区空间规划协同的交通空间规划体系。在建立适应都市圈交通发展的常态化协商机制基础上，由中心城市主动协调周边地区，编制都市圈交通专项空间规划，强化与区域规划、各行政区国土空间规划的衔接，确保协调配合、同向发力。

三是以可达性为纽带在国土空间规划的各个阶段充分落实交通规划的协调反馈作用。在双评价阶段，以技术指南为依据，强化和丰富可达性在国土空间开发适宜性中的应用；在总体规划阶段，在开发边界划定、空间结构确定等中采用可达性指标，确保用地与重大交通设施的协同；在详细规划阶段，以可达性为依据，对用地功能和强度提出反馈要求。