前言
“房票安置”，这个原本随着上一轮棚户区改造收尾而一度被淡化的拆迁补偿方式，在近期城中村改造中再次被多地推行，实施对象也从三四线城市变为超大、特大城市。作为首个推行“房票安置”的一线城市，2024年4月18日，广州市黄埔区五村七片城中村改造项目发放了全国首张城中村改造项目房票。去年年底，广州市各区也紧密出台房票相关政策，广州推行房票政策的动机是什么？其房票有何独特之处？又将面临哪些挑战？本文将对此展开深入解析。
一、全国房票政策实施情况
房票安置并非新生事物。在棚户区改造时期，它就已经作为币化安置的创新形式，在多个城市试点推行。其核心是政府向被征收人发放“货币化安置凭证”，被征收人可凭借房票在指定房源范围内购房，既能满足居民多样化的安置需求，提高居民的安置满意度，又能缓解楼市库存压力，降低开发商开发风险，减轻政府短期财政负担，促进房地产市场的平稳发展。
近年来，房票政策不断迭代升级，部分城市将适用对象扩展至人才群体，将住房补贴等转化为人才房票，进一步拓宽了房票的应用场景。据不完全统计，目前全国已有超百个地方出台房票安置政策，其中较为典型的有郑州、厦门、苏州。
政策地图：全国超百城推出房票政策
郑州
2022年，郑州出台《郑州市大棚户区改造项目房票安置实施办法（暂行）》，2024年10月优化政策，印发《郑州市征收安置项目房票安置实施办法》，规定房票使用期限为6个月，支持跨区购房，限制转让赠予。政策实施后，截至2025年1月9日，仅3个月内，郑州就核发房票2.37万张，总金额达150亿元，带动商品住房销售面积130万平方米。其中11月份通过房票安置签约的商品房套数更是超过了2700套，占当月全市成交量的三成以上。
厦门
2022年，厦门开始推行房票补偿，出台《关于集体土地上住宅房屋征收推行房票补偿的意见（试行）》（厦府办规〔2022〕13号）。2024年，厦门市政府印发《关于优化要素资源配置机制推动经济高质量发展的实施方案》（下称《实施意见》），明确“新启动的征地拆迁项目，原则上不再新建安置房” “进一步优化房票制度，全面覆盖集体土地和国有土地征收项目，从‘建房’‘等房’安置变为‘买房’ ‘现房’安置。……允许跨行政区购房安置。增加房票使用功能，在满足基本居住需求的基础上，可购买公寓、厂房、办公用房”。2025年5月，厦门市人民政府办公厅衔接《实施意见》，印发《关于进一步优化住宅房屋征收房票补偿安置政策的通知》，进一步扩大房票适用对象和使用范围，将全市城中村和危旧房改造及住宅房屋征收的项目均纳入房票适用范围，将全市新建商品房和二手房，以及安置型商品房、安置房、竟配建房等纳入房票使用范围，房票使用更灵活、兑付更高效，提升惠民惠企实效，满足群众对房屋安置的多样化需求。截至2025年5月31日，厦门已有上百个楼盘、1.3万套、130余万平方米存量房源入库，共开具房票145亿元，已使用128亿余元，房票购房合同金额超过210亿元，去化面积65万多平方米。
苏州
目前，苏州已有6地推出人才房票，为不同层次的人才以房票形式提供购房补贴，人才房票等额用于抵扣首付或者抵扣房款。同时，部分地区还叠加贷款优惠政策，进一步降低购房门槛，助力青年人、新市民购房置业，不仅优化了人才发展环境，也促进了房地产市场的平稳健康发展。截至2025年7月16日，苏州工业园区人才房票政策在落地半年后，成效显著。园区累计发放人才房票422张，补贴资金超5400万，带动购房合同总金额突破15亿元。
二、广州城中村改造探索房票安置的深层考量
1. 改造任务艰巨，安置需求迫切
2024年，广州市成功申报城中村改造专项借款项目52个，共计获得授信金额4096亿元，规模居全国前列。按照“一年开局、三年攻坚、五年见效”的目标，未来几年将迎来大规模村民安置需求。对此，传统实物安置模式将难以满足如此庞大的安置规模，亟需新的安置方式破局。
2. 改造周期长，安置时效差
城中村改造从方案批复后，需经历征地拆迁、用地报批、建设报批、建设实施及回迁安置等流程，如涉及多主体协调、复杂产权关系处理时，可能拖延改造进程。改造周期拉长，将增加包括临时安置费在内的安置成本。房票安置通过置换存量商品房，可避免安置房建设周期长的问题，直接将村民入住时间缩短至选房后6-12个月，显著提升安置效率。
3. 住宅库存增加，去化压力大
根据克尔瑞数据显示，截至2025年4月末，广州商品住宅库存面积达1484.62万平方米，同比增长22%，去化周期长达21.6个月。增城、番禺、黄埔等区库存规模均超百万方，去化压力显著，如增城区以295.86万平方米存量规模为11区最高，去化周期25个月；番禺区201.83万平方米存量规模位列第二，去化周期20.5个月；黄埔区191.73万平方米存量规模紧随其后，去化周期31个月，为全市第二高，仅次于越秀区。房票安置成为连接城中村改造与楼市去库存的关键纽带。
数据来源：
https://www.163.com/dy/article/JVGTA4930535A6CE.html
数据来源：
https://www.163.com/dy/article/JVGTA4930535A6CE.html
4. 政策资金支持，打通实施路径
城中村改造专项借款为城中村改造精准注入资金支持，《住房城乡建设部、财政部关于进一步做好城中村改造有关工作的通知》明确推进城中村改造货币化安置，为广州推行房票安置提供了资金保障和政策依据，在城中村改造与去库存两项任务之间搭建了一座桥梁，使房票安置成为政府推进城中村改造工作的优先选择。
三、广州房票政策特色与创新
广州房票政策在充分借鉴全国其他城市优秀经验的基础上，紧密结合本地实际，通过创新探索，构建起“市级统领+区级细化”的特色政策体系。
1. 市级政策：构建制度框架
2024年1月4日，广州市规划和自然资源局印发《广州市房票安置实施方案》，明确了房票定义、适用范围、票面价值与优惠政策、房票使用、房票管理、机制保障等内容。
2025年4月30日，广州市住房和城乡建设局联合市规划和自然资源局印发《关于在城中村改造中优化房票安置的通知（试行）》，在拓宽房票使用范围、优化房票跨区使用机制、鼓励房企加大支持力度等3个方面提出8条优化举措。
主要政策要点如下：
1.房票面值：基础补偿+征收奖励+政策性奖励。
2.适用范围：全市通用，可购住宅、商业、办公、公寓、车位。
3.使用期限：18个月，到期后，未使用部分（扣除相应政策性奖励）向申请兑换货币。
4.奖励政策：允许按不超过房票基础补偿金额的5%给予跨区项目奖励。
5.流转机制：允许本人或者直系亲属（配偶、父母、子女）共用。允许有限转让，满足拥有一套住房的前提下，允许在本项目被征收人间互相转让（限转一次）。
2. 区级政策：因地制宜细化
目前，广州已有10个区印发房票实施细则，已基本完成“市+区”房票政策体系搭建，总体与市级政策保持一致，部分行政区结合自身实际进行了细化。
主要差别如下：
1.适用范围：花都区、黄埔区聚焦试点项目。
2.使用范围：除南沙区房票仅限在本区范围内使用以外，其他各区房票均可跨区使用。另外，越秀、花都、黄埔还允许房票购买“政府性房源”。
3.奖励力度：全市呈现“中心低外围高”，中心六区普遍执行1%基准值，外围区上限可达 5%，南沙区创新设置 “使用奖励”。
4.使用期限：越秀、白云、增城缩短至12个月。
在充分吸纳其他城市经验的同时，广州的房票政策也展现了出高度的本地适应性与政策弹性。在房票面值确定方面，各区在计算逻辑与市级保持一致的前提下，结合各区实际的拆除补偿标准确定房票面值，使各区房票单价出现了较大差异，如黄埔区知识城片区，房票价值约8400元/平方米，海珠区、荔湾区的房票价值已超过40000元/平方米。
四、广州与郑州、厦门房票政策的差异
三城主要政策要点对比如下：
1.房票面值：除了基础补偿金额外，广州和厦门另包括政策性奖励金额，提高了补偿标准。
2.适用对象：郑州仅明确了使用的地域范围，没有限制征收的项目类型；广州明确对象为住宅类的征收项目；厦门明确为城中村和危旧房改造涉及住宅房屋征收的项目。
3.使用范围：三城房票均全市通用，郑州指定购买商品房或安置房；广州可购住宅、商业、办公、公寓和车位；相比之下厦门可使用范围更广，可购二手房、竞配房和厂房。
4.使用期限：郑州期限最短只有6个月，厦门12个月，广州期限最长18个月。
5.奖励政策：郑州不设政策性奖励；广州允许按不超过房票基础补偿金额的5%给予跨区项目奖励；厦门设置阶梯式购房奖励，鼓励持有人尽快兑换房票。
6.流转机制：郑州允许本人及近亲属共用，限制转让赠予；广州允许本人或者直系亲属（配偶、父母、子女）共用，允许有限转让；厦门允许一定条件下房票可分割转让给多人，使用房票购买二手房后，房票不得再转让再兑现，仅能购买指定房源。
广州、郑州、厦门三城房票政策对比表
对比要点 |
广州 |
郑州 |
厦门 |
文件名称 |
2024年《广州市房票安置实施方案》 2025年《关于在城中村改造中优化房票安置的通知（试行）》 |
2022年《郑州市大棚户区改造项目房票安置实施办法（暂行）》 2024年《郑州市征收安置项目房票安置实施办法》 |
2022年《关于集体土地上住宅房屋征收推行房票补偿的意见（试行）》 2024年《关于优化要素资源配置机制推动经济高质量发展的实施方案》 2025年《关于进一步优化住宅房屋征收房票补偿安置政策的通知》 |
适用对象 |
全市行政区内各类住宅的征收补偿； |
适用于航空港区、郑东新区、郑州经开区、郑州高新区及市内五区； |
全市城中村和危旧房改造涉及住宅房屋征收的项目； |
使用期限 |
18个月 |
6个月 |
12个月 |
票面价值构成 |
基础补偿+征收奖励+政策性奖励； |
被征收人房屋安置补偿权益进行货币量化后的总金额； |
由合法产权房屋的货币补偿金额+房票奖励金额（集体土地上住宅房屋另加无房户应安置面积货币化金额）； |
使用范围 |
全市通用，可购住宅、商业、办公、公寓、车位； |
全市范围内择优购买商品房或政府组织建设的安置房； |
全市新建商品房和二手房（包括住宅、商业、办公、车位和可对外销售的通用厂房），以及安置型商品房、安置房、竟配建房等纳入房票使用范围； |
优惠政策 |
政策性奖励：允许按不超过房票基础补偿金额的5%给予跨区项目奖励； |
—— |
6个月(含)内使用房票购房的，按使用房票金额的 5%给予房票购房奖励。 第7 个月至第 12 个月(含)使用房票购房的，按使用房票金额的 2%给予房票购房奖励； |
流转机制 |
允许本人或者直系亲属（配偶、父母、子女）共用。允许有限转让，满足拥有一套住房的前提下，允许在本项目被征收人间互相转让（限转一次）； |
使用人限定在持有人、持有人配偶、持有人近亲属范围内。房票不得转让、赠与、抵押、质押、套现； |
满足一定条件下房票可分割转让给多人； 被征收人使用房票购买二手房，在不动产登记机构办理产权转移登记时，通过房票系统办理房票转让；上述转让后的房票不得再次转让，不得兑换成现金，只能用于购买房源库中的新房、竟配建房，不得购买安置型商品房、安置房。 |
五、广州房票政策落实面临的现实挑战
广州房票政策启动时间迟于郑州、厦门，虽已初步构建制度框架，但目前实际发放规模较小，反映了广州房票政策落地初期面临多重挑战。一是面积差异影响意愿。多数项目按房票可兑换的商品房面积低于原复建房标准，导致村民选择积极性不足。二是补偿标准衔接待优化。部分区域房票面值设定与弃产补偿存在较大价差，需防范补偿套现行为。三是在地需求与房源供给错配。村民强烈的属地居住偏好，与房票适用房源（尤其中心区适配户型）供应不足形成矛盾，跨区奖励难以完全消解地域情结。四是房企参与激励机制需进一步完善。房票兑付周期较长，叠加现金流压力，影响房企提供优质房源的积极性。
六、广州房票政策的优化建议
1. 缩小面积差，提升“获得感”
引导村民使用房票购买住宅+非住宅物业（公寓、商铺、车位），通过资产组合增值弥补居住面积差额。建议参考厦门、南沙区给与房票使用奖励，加快房票流通速度，提高资金使用效率。选取试点项目，精细测算并尝试优化房票价值评估机制，加快推进相关工作的落实，通过政策宣讲、典型案例宣传等方式，切实提高村民选择房票安置方式的积极性。
2. 强化标准衔接，确保“公平性”
严格审查房票发放与使用流程，加强监管。做好房票与集体土地上房屋征收补偿标准的衔接，建议明确房票未使用的部分到期退回时，以弃产标准计算退还现金金额，或借鉴厦门等城市仅允许转让不可兑换现金，压缩套利空间。
3. 尊重在地需求，推行“混合安置”
优先保障“在地安置”，对希望原址回迁的村民，确保其能优先获得一套原址/就近安置房。剩余权益房票化，超出“在地”安置需求的部分补偿权益，鼓励转化为房票用于购置其他房产或资产。实现“实物保障+房票选择”的灵活组合。
4. 优化安置房供应机制，倡导“去新建化”
建议探索控制增量，借鉴厦门经验，结合广州各区实际，差异化实施城中村改造项目一定比例复建安置房不再新建，在保证村民在原址可实现一套安置房的基础上，另外的安置房均通过存量商品房或房票安置。可在外围区探索全面房票安置，逐步倡导“去新建化”方向，全面推行“买房现房安置”替代传统“建房等房”模式。
5. 优化兑付机制，吸引优质房源
着力优化房票兑付机制，大幅缩短兑付周期，打造高效、便捷的兑付流程，确保开发商能及时足额获得房票结算资金。切实增强开发商参与房票安置项目的意愿与信心，进而吸引更多优质楼盘加入房源库，显著提升企业的参与积极性。
七、结语
广州房票探索，是其在“依法征收、净地出让”新模式下的关键拼图，承载着破解“人、地、钱”平衡难题的厚望。然而，其成功绝非一蹴而就：短期看，需着力化解上述四大挑战，通过试点突破、政策微调、流程优化提升实效。中期看，需思考如何深化房票金融属性、扩大房源池兼容性、构建更稳健的兑付保障机制。长期看，房票能否成为主流，取决于其能否真正实现村民权益有保障、房企参与有动力、政府推进可持续、城市发展得提升的“多赢”格局。
广州的实践，不仅关乎一城一地，更是在超大特大城市更新攻坚期，为国家探索一条可持续安置路径的重大试验。
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