更新研究·国家政策|财政部有关负责人就规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营答记者问

当前阶段，我国经济结构调整从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举。加力支持PPP存量项目顺畅建设、高效运营，是盘活存量资源、以存量带动增量、为经济发展注入新动力的必然要求。制订《指导意见》并推动公开出台，主要出于三方面考虑：

一是中央有要求。党中央、国务院高度重视政府和社会资本合作工作。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制，健全政府投资有效带动社会投资体制机制。中央经济工作会议要求，加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资；统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率。出台关于规范PPP存量项目建设和运营的指导性文件，是贯彻落实党中央和国务院决策部署的具体举措。

二是民生有需要。各地运用PPP模式加快推进基础设施建设，扩大公共服务供给，建设了污水处理厂、垃圾发电厂、高速公路、地铁线路、水利灌溉、城市供水等项目，着力保障群众生产生活，不断提高人民生活品质。出台《指导意见》，有利于加力保障存量项目建设运营，推动提高公共服务供给质效，进一步服务保障和改善民生。

三是各方有期盼。财政部多次多批分赴项目现场调研，多次召开省、市、县三级多方座谈会，已累计覆盖东、中、西部PPP存量项目体量较大的省份，系统总结梳理基层实践经验，密切跟踪各地工作进展，并将各地好的经验做法写入《指导意见》。政府方、金融机构、社会资本方均表示，希望公开出台一份管总的指导性文件，进一步明确政策预期、回应各方关切，加力支持各方同题共答，齐心协力支持PPP存量项目顺畅实施。

按照PPP系统性改革要求，地方政府特别是省级政府要切实扛起主体责任，及时采取针对性措施，积极统筹各方资源，组织辖内各有关方面真抓实干，支持PPP存量项目稳健运行。具体可概括为“四个坚持”：

一是坚持系统推进。PPP存量项目涉及多领域多主体，时间周期跨度较长，建设运营状况与经济社会发展高度相关。《指导意见》要求地方政府坚持系统观念，将PPP存量项目建设运营纳入当地经济社会发展大局统筹推进，统筹做好新上政府投资项目和PPP存量项目的衔接，进一步提升经济社会发展的系统性、协调性。

二是坚持分类施策。相关部门和单位要在本级政府领导下，逐一研究项目实施阶段、行业领域、回报机制等关键要素，具体项目具体分析，分类施策、有序推进。要综合运用财政、信贷等资源和工具，多措并举、精准发力，有效保障辖内PPP存量项目规范建设运营。

三是坚持降本增效。《指导意见》提出，鼓励政府方、社会资本方、金融机构等参与方平等沟通、互惠让利，科学调整项目实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素，加强项目管理，降低运行成本，深挖运营潜力，提升项目产出质效，服务经济平稳运行。

四是坚持强化保障。要求项目各参与方秉持契约精神，依法履约，合力推进项目实施。要求政府方、社会资本方及时足额缴纳项目资本金，社会资本方保质保量完工运营，政府方按绩效付费。要求金融机构按照市场化、法治化原则，客观评估，积极支持在建项目合理融资。

目前，约七成PPP存量项目已经进入运营期，其运营情况直接关系公共服务供给质量和效率。为支持已运营项目平稳运行，让人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，《指导意见》重点提出了如下要求：

一是要坚持按合同办事。合同是针对具体项目管总、管长久的根本依据，相关方责权利均在合同中明确。PPP存量项目均已签订合同，“有合同依合同”是存量项目顺利实施的基础和保障。

二是强调及时按效付费。要求地方政府将支出按规定纳入预算管理，按绩效评价结果及时付费，不得拖延竣工时间、延迟绩效评价。经认定涉及拖欠企业账款的，应按照国家有关规定及时妥善解决。要求社会资本方按合同约定，提供符合相关质量和标准要求的公共服务。

三是强调降本增效、节约优先。要求各地结合实际，开源节流。一方面，推动项目瘦身健体，减少不必要的建设内容，节约后期运营成本，并合理调整投资回报率、资金折现率等收益指标，适当延长合作期限。另一方面，切实提高项目效益，要求社会资本方创新运营模式、引入先进技术、改进管理手段，提高项目运营专业化水平。

四是鼓励金融机构优化融资结构。2015至2018年是各地实施PPP项目的高峰期，也恰恰是融资利率比较高的时期。当前市场利率水平下，存量项目贷款存在合理降息、展期空间，宜秉持实事求是原则，鼓励金融机构与社会资本方积极磋商，采取调整还款计划、降息、展期、置换等方式，支持优化项目融资结构。

五是要求加强项目运营监管。行业主管部门落实监管责任，指导项目实施机构严格开展绩效监控和绩效评价，加强结果应用并与政府付费挂钩，激励社会资本方提高公共服务产出质效，适时开展中期评估。对有收费的项目，既要加强收入管理，也要挖掘潜在价值。对可以收费但暂未收费的项目，可在充分论证后按程序实施，合理拓宽收入渠道。

六是要求规范做好项目移交。要求行业主管部门、项目实施机构对项目建设运营情况进行验收。强调由项目实施机构及时接管，做好资产评估、登记入账和后续管理工作，项目合作期满后不再作为PPP存量项目管理。

对于已开工并形成实物工作量的在建项目，重点是保障其顺利建成完工，及时发挥前期投入效益。为此，《指导意见》提出针对性要求：

一是排好优先顺序。根据当地经济社会发展需要、项目性质和财力状况，优先实施具有一定收益的项目；其他项目按照轻重缓急合理排序，稳妥有序梯次推进。对于直至2024年底前还没有开工的项目，原则上不再采取PPP存量项目模式实施；确有必要开工的，可采取其他模式实施。

二是加快建设进度。要进一步论证项目建设内容、压缩实施规模、优化建设标准、调整配套内容，减少不必要的建设成本，原则上不得超出已核定概算总投资。对接近完工收尾的项目，要抓紧推进建设、及时验收决算、及早投入运营。

三是保障融资需求。要求金融机构客观评估，积极支持在建项目融资。对已签订贷款协议的项目依法履约，及时发放贷款；对未签订贷款协议的项目充分尽职调查，合理确定贷款规模、利率、期限、抵质押品等信贷条件。同时，金融机构要优化信贷审批流程，不得无故终止叫停，不得要求地方政府或相关部门出具承诺类或证明类文件。

PPP存量项目分为完全政府付费项目、可行性缺口补助项目、使用者付费项目三类，其中完全政府付费项目和可行性缺口补助项目需政府补贴。推动存量项目顺畅运行，既需要因地制宜具体项目具体分析，也需要各地秉持系统观念，统筹各方资金资源，多措并举加力保障。

一是足额安排预算并严格执行。PPP存量项目中政府支出责任应纳入预算管理，要按照预算管理程序，将政府承担的项目建设成本和运营补贴纳入预算管理，严格执行支出计划，不得挪用、擅自改变本应用于PPP存量项目支出的预算资金用途。

二是用好地方政府债券工具。对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用专项债券、一般债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。对已建成运营项目，地方政府可按要求安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题，推动PPP存量项目持续运营。

三是整合相关资金资源渠道。在充分利用预算和债券工具的同时，地方政府要统筹运用中央转移支付、地方自有资金，合理用于存量项目建设成本和运营补贴。PPP存量项目涉及具体行业领域，行业主管部门要充分发挥作用、用好相关资金，有力保障各行业领域存量项目平稳实施。此外，《指导意见》还提出“将PPP存量项目纳入今后相关增量政策中统筹考虑”等方面要求。

PPP存量项目建设和运营涉及多部门、多环节、多主体，需要地方政府发挥牵头抓总作用，组织辖内相关部门、社会资本方、金融机构加强协同，形成政府统筹、部门协同、各司其职、齐抓共管的工作格局。

一是地方政府担起主体责任。地方政府特别是省级政府落实主体责任、属地责任，因地制宜建立完善绩效评价、中期评估等管理制度，并组织做好实施。各地区采取切实措施规范项目建设运营，保障各方合法权益。同时，做好政策宣传解读，及时回应有关方面关切。

二是行业主管部门落实监管责任。加强对项目单位指导、协调、监督，制定绩效指标体系、行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强公用事业、公共服务质量监管。做好建设用地规划许可、环境影响评价、建筑工程开工许可、项目投资变更审批等工作。加强对实施机构指导，规范中介机构行为。

三是财政部门加强预算和债务管理。按照预算管理程序，将政府承担的项目建设成本和运营补贴纳入预算管理。强化地方政府债务管理，地方政府通过发行政府债券筹集建设资金的，举债不得突破法定限额。

四是金融管理部门强化金融政策协调。加强对金融机构业务指导，支持引导金融机构依法合规开展PPP存量项目信贷业务并合理优化融资结构，积极支持保障PPP存量项目合理融资需求。

五是项目实施机构做好项目管理。做好竣工验收、绩效评价、信息共享、项目公司监管等工作，支持各参与方获取信息，重大调整变更及时主动告知相关方。对在建项目，结合竣工验收或资产验收，加强项目资产监督管理；对已运营项目，加强资产登记、使用、处置、清查、产权保护等监督管理。