2月22日中央发布2022年一号文件《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，文件指出，从容应对百年变局和世纪疫情，推动经济社会平稳健康发展，接续全面推进乡村振兴，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁。
留用地是扶持被征地农民发展集体经济的一项重要安置措施，随着广州城市的快速建设发展需要，大量村集体土地被征收，留用地成为很多村集体经济增收的重要来源。因土地指标使用管理限制、留用地政策限制、产业发展波动、统筹规划不足等原因，留用地的开发建设也面临用地指标难以兑现、市场介入方式有限、产业供需对接和扶持缺保障、与城市区域发展不相容等问题，在导致村集体经济发展困难的同时，产生城乡融合发展的一系列问题。广州是全国最早在探索留用地制度的城市之一，在多年实践中，创新地尝试了货币+物业、征地返物业、留用地结合“三旧”改造等多种方式，为留用地开发利用中存在的各类普遍性问题提供了经验借鉴。
一、广州留用地开发历程
广州留用地制度经历了30多年的实践发展，经历了一个从初步摸索到探索创新的过程。
制度形成阶段（1992年—1996年）
➣20世纪80年代，深圳的土地征收工作具体操作方式中最早出现留用地安置补偿的规定。
➣1992年，番禺区政府出台的《关于加强土地管理规定的通知》是广州市范围内首次提出留用地政策，其中规定按征地数15%～20%的比例留给镇村建设土地。
➣1993 年，广州市政府出台的《广州市国家建设征用土地和房屋拆迁管理若干补充规定》中提出征用土地应按照所征土地总面积5%至8%的比例，留地给村发展第二、第三产业,安置剩余劳动力，标志着留用地政策由个别区探索推广到全市层面。
➣1995年，《广州市土地管理规定》出台，将留用地做法从政府规范性文件上升为地方性法规。
该阶段主要特征是明确了政府在征用集体土地时要按照一定比例划定留用地，并对留用地开发用途做了规定，留用地制度初步形成。
暂缓实施阶段（1998年—2003年）
➣1998年到2003年，由于国家土地管理法规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，集体留用地开发路径受限，广州留用地开发进入了一个暂缓实施的阶段。
在这一阶段由于国家和广州市土地管理规定的变更，集体留用地开发路径受限，广州留用地开发也进入了一个暂缓实施的阶段。
恢复调整阶段（2004年—2008年）
➣2004年，《关于深化改革严格土地管理决定的通知》中明确提出“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，使留用地开发进入了复苏阶段。
➣2008年，随着征地制度流程进一步完善，国家规定集体所有建设用地使用权可以依法流转，广州市在《关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》中规定留用地可按征地面积的 10%～15%比例进行指标核算，允许采用承包经营、租赁经营、转让等多种方式进行留用地开发。
这一阶段留用地政策恢复实施并成为社会保障措施。留用地开发比例进行调整，实施留用地返还比例分区落实，同时鼓励用多种形式进行留用地开发。
创新探索阶段（2009年至今）
➣2009年广东省国土资源厅出台《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》对留用地核定比例、选址原则、用地报批、用地性质等进行规定，提出了留用地可以折算货币补偿。
➣2012年出台的《关于贯彻实施<广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）>的通知》中提出留用地指标可选择货币补偿、实物留地、置换物业多种方式兑现。
➣2018年广州市人民政府办公厅出台《关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见》规定留用地指标面积按实际征地面积的10%核定，留用地在项目征地范围内安排的按项目征地面积的1/11核定指标，设定留用地容积率上限为2.5，明确留用地实物留地的抵扣指标，简化和规范留用地审批程序。
➣2020年出台的《广东省自然资源厅关于推进征收农村集体土地留用地高效开发利用的通知》鼓励国有和集体留用地入市流转，允许留用地适度调剂使用，加大政府统筹开发力度，鼓励引入市场主体合作开发。
该阶段主要特征是对现行留用地制度做进一步细化，积极探索多种兑现方式落实留用地，简化规划用地手续、规范入市流转、强化政府统筹力度、加强批后监管。
二、留用地主要开发模式及案例
在留用地开发探索的实践中，按留用地指标兑换要素有货币、物业、土地，结合具体的操作路径可以分为六种开发模式：货币补偿、指标流转、置换物业、村集体自主开发、村企自主开发、政府统筹开发。本文将重点结合广州的留用地开发案例对留用地开发模式进行介绍。
▲留用地开发运营模式示意图
（一）货币要素的开发模式
⒈货币补偿
通过货币补偿将未落地留用地指标兑现为现金。
➣模式特点：村集体可在短时间内获得补偿收益，利用补偿资金进行价值投资、物业投资等，但村集体获得一次性补偿，缺少后续持续性收益保障。该模式能解决指标兑现难的问题，在广州实际运用的较少。
⒉指标流转
尚未兑现的留用地指标通过指标交易方式，在一定范围内适度调剂使用。
➣模式特点：村集体可在短时间内获得补偿收益，同时可为“三旧”改造等实际需要的项目提供留用地调剂指标。但调出留用地指标村集体获得一次性补偿，缺少后续持续性收益保障。
➣案例：广州市白云区均禾街平沙经济联合社留用地指标流转项目，交易留用地指标为1.5549亩，交易条件为只接受白云区内集体经济组织报名参加，留用地指标须落地于白云区均禾街行政区域辖内，且该指标的使用需符合白云区产业导入要求，用于汽车城项目导入。最终，留用地指标由广州市白云区均禾街石马经济联合社以一次性支付186.588万元的底价竞得。
（二）物业要素的开发模式
政府统筹建设或筹集经营性物业，将村集体未落实的留用地指标兑现为物业。
➣模式特点：村集体不需要出资，也不需要参与到土地开发建设的过程中，可获得高品质的物业。政府统筹建设、招商，引入优质企业运营，带动区域经济发展，保障村集体权益，实现政府、村集体、市场主体共赢。该模式可解决留用地低效开发利用、招商引资难等问题，同时减少区位对留用地开发的影响。
（三）土地要素的开发模式
⒈村集体自主开发
村集体自行投资开发建设商业办公、厂房等物业类型，通过自我经营管理或委托专业管理公司运营管理获得收益。
➣模式特点：适用于留用地区位条件较好、土地价值高的项目，项目资产的所有权、经营权、收益权全部归村集体所有，但对村集体经济实力和自主开发运营能力有较高要求。
➣案例：黄边商业大厦项目位于广州市白云区鹤龙街道，是黄边村首个自主开发的村集体留用地项目。项目东侧接设计之都核心区，紧邻黄边地铁站A出口，区位条件优越。总用地面积约0.88公顷，建筑面积约5.54万㎡，建设高度为84米，计划建成地上22层、地下3层的综合楼，其中1-3层为商业体。届时将配套有公交首末站、地下车库等基础设施，打造集商业、办公、娱乐、高端公寓为一体的商业综合体。于2021年开工，预计2022年完工。
⒉村企合作开发
①土地（物业）出租
村集体将留用地或留用地上的自建物业直接出租获取租金收益，使用用途多为工业、仓储、停车场、市场、商业等。
➣模式特点：村集体前期投入少收益稳定，风险低，操作简单，准入门槛低，可快速开发。物业多出租用于建设厂房和低端产业，收益来源单一，效益较低。
➣案例：大益围发展留用地位于广州市番禺区山湾镇紫坭村工业区，用地面积10公顷，2013年将土地出租租给番禺岭南青铜艺术制造厂，进行民间工艺品、雕塑工艺品，金属工艺品等制造，租期20年，租金为4元/㎡·月。
②留用地入市出让（转让）
村集体以土地作股或物业做股、开发商以资金作股，由企业对留用地进行开发建设，建成物业及收益按相关约定分成。（集体经营性建设用地入市的政策暂未完善，直接入市的案例有待探索）
➣模式特点：留用地出让年限与国有用地没有差异，企业前期投入资金低于传统国有土地招拍挂。以土地作股或物业做股、开发商以资金作股的方式，村集体分成物业一般由开发商返租后统一经营，村集体可获得出让收益和租金，并拥有集体物业所有权。
➣案例：2016年3月，隶属白云汇集团的延汾商业物业管理有限公司”以“450万元+无偿配建61601.6㎡物业” 的方式取得广州市白云区马务村7亩集体留用地40年土地使用权，村分成物业交由白云汇集团返租。2017年8月，留用地上商业创新型生态体验式购物中心白云汇广场正式开业。
▲广州市白云区白云汇（图片来源于网络）
③整村旧改
将留用地纳入旧村全面改造项目，实现留用地和旧村全改联动开发。
➣模式特点：适用于符合旧村全面改造条件的村，可将留用地纳入旧村庄全面改造项目统筹开发利用，留用地用途不受规划用途限制。但留用地开发进度与旧村改造的进度捆绑，不确定性因素较多。
➣案例：南沙黄阁镇东湾村旧村改造项目改造范围由凤凰大道左侧的旧村地块和其以南的少量留用地以及凤凰大道右侧的的留用地组成。凤凰大道右侧的留用地采取“货币加物业”的开发模式，用地性质为商住用地。2019年1月底，留用地挂牌出让，由星河集团以66.79亿元和配建1.6万㎡复建安置房竞得，出让条件中规定其上商品房的预售须与旧村改造进程挂钩。
⒊政府统筹开发
对留用地进行统一规划、开发、管理。改变以往以村为单位的指标落实方法，对留用地进行集中选址、统筹开发，由原先的“松散粗放”模式向“集中集约”模式转变。
①政府收储，统一开发模式
➣模式特点：解决城市发展缺少建设用地、留用地低效开发难题，避免分散留地造成的土地资源浪费。利于引进规模大、效益好的项目，便于片区统一规划开发，提升区域产业的协同度。集体土地所有权改变，村集体获得高品质的物业和征收补偿，通过物业运营获得持续性收益。对政府规划、开发、运营能力有一定要求。
➣案例：广州市增城区新塘镇上岭村210 亩留用地选址于永宁街章陂村，位于增城开发区核心区。由增城区政府主动介入，将其中146亩留用地收储后作为居住用地公开出让，土地出让金为43.5亿元，其中7亿元作为置换物业以及周边道路与基础设施建设的经费。剩下64亩划拨给新塘镇政府建设大型商业综合体，将其中的8.41万㎡的置换物业返还给上岭村村集体。政府指导村集体引入万达集团，上岭村将物业租赁给万达集团，租赁期限20年，约定第一年租金 2990万元，租金按照合同按周期递增，累计租金高达7.15亿元。
▲广州市增城区新塘万达广场（图片来源于网络）
②政府统租，整体招商模式
➣模式特点：政府对留用地进行连片开发，解决留用地低效利用和招商难的问题，提升区域产业的协同度。集体留用地所有权不变，村集体通过出租土地获取持续性收益。
➣案例：广州花都区为了解决留用地零散分布，低效开发的现状，提出了“园区引领、镇级统筹”的创新思路。“园区引领”是指围绕全区规划十大重点产业园区，对留用地进行集中选址、统筹开发。“镇级统筹”是指在留用地落实规划中，以镇街为单位，以多轮协商的方式统筹各村零散留用地指标、集中布局，最终形成37个镇街级留用地统筹区，并对各统筹区提出发展指引，明确用地布局、产业策略、开发指标及模式等。（资料来源：《集体留用地的土地发展权：国土空间规划背景下的思考》）
▲广州市花都区留用地镇街统筹示意图（图片来源于《集体留用地的土地发展权：国土空间规划背景下的思考》）
③政府统租，配建公服设施模式
➣模式特点：解决留用地低效利用的困境，填补区域公建配套的空缺。通过出租土地使用权，保障村集体获得一定租金收入，实现经济效益和社会效益双赢。
➣案例：广州市增江街东方村留用地面积31.4亩，原规划用途为商业服务业设施用地，但片区土地商业价值不高，土地长期处于闲置状态。为了盘活利用留用地，并解决该区域学位不足的问题，政府租用东方村留用地建设东方小学，同时将租金返还村集体。
④政府指导，村企合作开发模式
➣模式特点：政府统一规划、指导招商，解决留用地低效利用，招商难的问题。集体留用地所有权不变，村集体通过转让土地使用权，获取持续性收益。
➣案例：2019年，广州市白云区人和镇在全区成立了首个村经济发展留用地开发管理工作领导小组，由镇党委书记和镇长牵头，统筹谋划、积极推进村集体留用地合作开发事宜。打破以往单村开发的传统模式，从区域层面规划，政府主动介入留用地产业导入、招商引资环节，实现留用地连片开发。2020年，人和镇明星村、方石村-大巷村、高增村-凤和村、鸦湖村4宗留用地合作开发项目相继成功摘牌，企业主要通过“物业代建+物业返租”的方式与村合作开发。
无论是传统的留用地开发模式，还是广州近几年的创新模式，都体现了其优点和局限性，也表明留用地的开发与区位、经济发展诉求、村集体实力、村集体意愿等息息相关，不能用单一的方式来解决多元问题。因此广州在今后的留用地权益开发中，还应坚持问题导向，从实际需求出发，充分借鉴兄弟城市的成功经验，探索更多开发路径，进一步实现留用地的高效利用。
三、其他城市留用地案例分析
（一）杭州
统筹考虑土地开发能力，分区核定留用地指标：杭州拥有较为周密完善的留用地指标管理和使用制度，比较有特色的是对留用地指标核发上采用分区施策的方式，如滨江区以2002年统计年报中的农业人口（含农转非人员）为基数，按15平方米（净面积）/人为标准核发留用地指标；余杭区将村庄按占地面积分为大、中、小村，对应的留用地核拨指标分别为40亩、30亩、20亩。留用地指标实行一村一等级制度，其调剂或跨土地等级使用是按不同的土地等级应按相应比例进行折算。
杭州这种分区管理的方式，结合各区的发展定位和经济实力确定留用地指标和使用，一方面能解决落后地区留用地多与开发利用效率低的矛盾，另一方面也能节省新增建设用地指标，减少留用地欠账。
（二）温州
核发住宅用房安置指标，创新征地补助方式：温州在实行留用地政策中，与其他城市有较大区别的是一直延续着“留房安置”的传统。早期，将以就业安置房指标给予被征地农村，一个安置房指标定在50到70平方米之间；1994年之后，政策提出“留地安置”，并允许安置用地用于房地产开发；2020年出台《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》，安置不同分区确定留地补助，其中一类片区根据征收农用地面积，每亩核给被征地农村集体经济组织建筑面积60平方米的住宅用房安置指标，二类片区根据征地地类面积获得不同的资金补助，没有住宅用房安置指标。
温州的留用地政策中吸取了杭州的分区管理方式，并用住宅用房安置指标作为留用地补助，在一定程度上缓解了住宅建设用地指标的需求，助力城市的发展，也减少政府留用地指标的欠账情况。
广州市城市更新规划设计研究院有限公司（简称：广州更新院）结合丰富的旧村更新改造实践经验和相关案例剖析，全面梳理广州市的及其他城市留用地开发模式、典型案例，以期为政府相关部门、村级经济组织和开发企业提供决策参考。作为国内成立较早的城市更新专业技术研究单位，我们将持续关注集体经营性建设用地开发利用，积极协助政府、村集体经济组织推动留用地高效开发，促进产业发展，提升留用地开发利用潜力，共同推动广州城市高质量发展。
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校审：骆建云 陈琦 窦飞宇 刘娴
内容：罗天悦 汪田
编辑：李文莉
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