传统土地开发模式是完成一级开发后进入二级开发阶段，从政府土地储备直接转入市场开发建设。然而，在当前土地市场供需失衡、市场主体开发资金紧张导致土地市场整体收缩的背景下，传统土地开发模式开始产生系列问题，如土地开发周期拉长、土地闲置等，导致土地价值难以兑现。为盘活政府储备土地、平衡远景规划与近期市场需求，深圳、东莞、佛山、宜昌、长沙等地近年来积极探索1.5级预开发模式，通过短期租赁实现“土地预热”，提升区域价值，为远期开发积累条件。该模式为破解传统土地开发的困境带来新出路。
01
什么是1.5级开发
根据各地已出台的政策指引，1.5级开发是指为盘活政府预控的储备土地，加快土地预热，解决远景规划与近期开发诉求的矛盾，政府将基础设施完备、未纳入近期土地出让计划，潜在价值高的地块，租赁给承租人进行过渡性开发利用，待开发条件成熟后，政府按约定收回土地，并按远景规划实施。
1.5级开发更为广义的概念来源于深圳前海管理局创新性提出的“梯级土地开发模式”[1],根据基础设施建设情况和土地开发时序，将土地开发模式按照梯度划分为0级、0.5级、1级、1.5级、2级共五个阶段，1.5级开发是介于土地一级开发和二级开发之间的土地租赁使用形式，后期可继续开展二级开发。
表1 各级土地开发具体工作内容[2]
开发阶段 |
具体工作 |
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土地整理阶段 |
0级 |
【网络虚拟平台建立】 |
三维展现、虚拟入驻、电子商务、智慧运营、信息服务 |
0.5级 |
【环境整治】 |
土地海域、沟渠等受污染区域的环境整治，提供建设基础 |
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1级 （一级） |
【土地整理】 |
土地平整、城市基础设施建设，形成城市后续建设运营的结构骨架 |
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土地租赁阶段 |
1.5级 |
【土地租赁】 |
选择基础设施完备、土地出让较慢、土地价值空间高的地块，采用建设可移动、可生长的建筑和设施 |
土地出让阶段 |
2级 （二级） |
【出让开发】 |
商业、办公、服务配套、居住等地产项目和城市建设 |
02
1.5级开发的特点
目前东莞、青岛、长沙、海口、佛山以及广州南沙区等地方均已出台1.5级开发相关政策指引，明确了1.5级开发的定义、适用范围、职责分工，并重点围绕准入受理、办理程序、合同要求、后续监管等主要内容进行了规定。总结提炼各地已出台的1.5级开发政策，主要包括以下方面特点：
以土地租赁方式供地：公益性用地（公服、科研等）采用协议方式租赁；经营性用地（工业、商业、旅游、娱乐、物流仓储等）采用公开招拍挂方式租赁。
较短操盘周期：土地租赁期限一般为5-15年，最长不得超过20年。
较低开发强度：容积率上限控制在1.0-1.5（佛山控制上限为2.0），建筑高度一般不超过24米。
用地权属清晰：土地权属通常为手续完善的国有建设用地，权属清晰合法。
禁止经营性房地产开发：不得建设居住项目。
模块化建设模式：建筑形式普遍鼓励采用模块化、装配式等建筑模式，以降低对土地二级开发的影响，原则上不得修建地下室。
03
1.5级开发的实践经验
各地实践项目实景照片
来源：百度、南方+、搜狐、新浪
目前国内已有1.5级开发落地项目案例，如万科前海企业公馆、前海深港创新中心、长沙马栏山创智园、长沙高铁新城、长沙岳麓高新区中车智行项目、东莞滨海湾新区“湾区1号”项目、东莞鳒鱼洲文创园、宜昌“求索·众创中心”项目、江东新区1.5级企业港项目、佛山九江镇临港国际产业社区南鲲南二街北侧A3-3地块项目等[3]。结合案例项目的实操经验，从选址、业态、合作模式、建设、运营等五个方面研究总结：
1. 项目选址：具备良好区位条件且区域基础设施完善。
目前已实施落地的项目一般选址于城市开发区、发展功能探索区、产业孵化区等区域，如深圳已落地项目均选址于前海深港现代服务业合作区，东莞已落地项目选址于滨海湾新区及产业园区，长沙已落地项目选址于高铁新区、产业园区等区域。这类区域在城市未来发展中往往具备较好的区位条件，产业潜在需求旺盛、升值预期较高，但短期内土地不具备出让条件或无出让计划；同时区域的路网、市政等基础设施相对完备，土地基本已完成三通一平，可以在不占用大量财政资金的情况下，通过1.5级开发快速提升区域热度，吸引投资和开发活动，提高土地价值。
2. 功能业态：以灵活性、过渡性较强且多元业态与复合功能为主。
从目前国内已有实践项目来看，业态往往具备较强的灵活性、过渡性，以共享办公、产业孵化基地、众创空间、科研基地等企业孵化、产业培育、产业研发为主要业态类型，并搭配以零售商业、娱乐休闲等轻资产业态功能满足配套服务需求。项目功能业态往往采用多元复合的功能业态组合以满足片区多样化发展需求，如深圳万科前海企业公馆项目业态为“商务办公+商业配套”，东莞鳒鱼洲旧工业区活化项目业态为“文创旅游+双创办公+体育休闲”，长沙马栏山视频文创园创智园项目业态为“联合办公+文化创意+商业配套”。
3. 合作模式：政企主导型合作开发模式。
当前1.5级开发已有的项目实践模式包括政府主导型开发模式、BOT模式、类PPP模式等。政府主导型开发模式以深圳深港创新中心项目为代表，由政府将土地以低价租赁给其全资平台公司开发运营，该模式要求政府及其平台公司具备足够的经验和独立操盘的实力；BOT模式以深圳万科前海企业公馆为代表，该模式适用于政府及其平台公司资金或经验不足时招标引入社会资本投资建设并运营，到期后无偿移交给政府；类PPP模式以东莞滨海湾新区“湾区1号”、长沙马栏山视频文创园创智园等项目为代表，该模式侧重政府与企业长期合作与风险共担，通常采用“政府让利+企业运营”架构，适用于投资回报期较长、需长期培育的项目。
4. 建设实施：压缩开发周期，快速落地运营响应市场需求。
目前国内已实施落地的项目开发周期一般控制在6-8个月，最长不超过1年。各地市在政策中均明确1.5级开发项目在报建阶段可采取“并联审批、快审快办、限时办结”方式。东莞、长沙等地创新性提出“土地1.5级开发项目参照重大项目审批‘绿色通道’办理”，具体措施包括：允许在控规充实完善阶段申请出具建设用地规划条件，作为办理报建手续的依据；在规划许可环节，凭规划条件可申办“建设工程设计方案”技术审查；在施工许可环节，凭规划条件可申办初步设计审查及施工图审查备案手续，取得《建设用地规划批准书》、土地出租合同并办理质量、安全监督提前介入手续后，可先行开工建设。通过以上措施提高项目审批效率、压缩审批办理时间，支持项目加快前期工作办理。同时，各地市在建设阶段大规模采用模块化、装配式等建筑模式，以提高施工效率、缩短建设工期。项目在较短时间周期内实现从前期谋划到落地运营，能快速响应市场需求，是1.5级开发相较于二级开发的突出优势之一。
5. 投资运营：有效管控投资成本与风险，政策扶持长效运营。
项目投资成本对于项目后期能否盈利、可持续运营具有决定性因素，在项目建设成本相对稳定的前提下，土地租赁成本成为控制项目投资成本的重要影响因素。如东莞鳒鱼洲旧工业区活化项目总投资约4亿元，而前期土地租赁费高达1.25亿元[4]，过高的投资成本使得项目经济平衡难度增大。
可持续运营是项目成功与否的关键之一。为保障东莞滨海湾新区“湾区1号”项目的可持续运营，国际开放创新创业社区制定了《滨海湾国际开放创新创业社区项目入驻管理及扶持办法》，为滨海湾新区孵化创新企业提供政策扶持。针对科技型企业项目给予第一年最高不超过1000平方米的租金全额补贴，第二年、第三年减半补贴；针对科技服务业项目给予最高不超过2000平方米的办公场地租金全额补贴以及技术服务补助；社区人才配套扶持方面，给予入驻社区的全日制硕士研究生、中级职称及以上人才每人每月生活性补贴2500元，连续补助不超过3年[5]。此外，《深圳前海深港现代服务业合作区土地租赁管理办法》为鼓励产业合作，提出针对长期租赁用地（5-20年）及地上建（构）筑物可以依法办理不动产登记的支持政策。
04
对广州的启示和建议
在当前房地产市场波动、土地开发放缓的背景下，城市未来的发展需要打破传统规划的确定性，让城市土地开发具备“随机应变”的弹性。1.5级开发通过土地租赁方式提供了更强的灵活性和应变能力，有望成为城市高质量发展、精细化治理的重要路径[6]。1.5级开发模式对广州土地开发实践工作有以下六点启示：
➤ 启示1：试点区域先行——结合城市新区、重大战略平台、重点更新片区遴选试点项目
对于城市新区、重大战略平台、重点更新片区等重点区域而言，从建设、发展到成熟需要几十年沉淀。传统的土地开发模式在开发初期快速回笼土地收储、整理成本，获得当下出让收益，但区域整体开发运营后带来的土地收益增值，难以实现涨价归公。1.5级开发提供了一种较为合理的路径。
目前南沙区已出台《广州市南沙区土地1.5级开发操作指引（试行）》，建议参考深圳、长沙等地做法，将试点范围拓展至广州开发区、琶洲互联网创新集聚区、东部中心等区域。对于市场热度不高的土地，以城市运营思路开展1.5级开发，吸引市场投资。待区域发展成熟或重大项目落地时再行出让，凸显土地资源的时空价值。
➤ 启示2：用地联动机制——建立弹性用地机制与全周期管理平台
建议针对商业产业类用地开发，探索构建“土地利用地性质留白——1.5级开发——产业培育——土地增值——土地利用性质确定——二级开发”的弹性用地规划管控良性机制，实现更科学、更精细化的用地规划管控。
建议逐步建立1.5级开发项目储备库，开展潜力地块筛选评估，对于具备1.5级开发条件但未达到出让条件的用地，先行纳入1.5级开发项目储备库，并结合土地年度供应计划制定1.5级开发项目年度计划，1.5级用地规模原则上不超过年度供地总量的15%-20%。引入智慧化管理工具，构建1.5级开发全生命周期监测系统与1.5级开发项目动态评估机制，对于达到转二级开发条件的项目智能化推送至二级开发项目库，及时制定土地出让方案。
➤ 启示3：优化合作模式——鼓励“政府+市场”多元合作模式
广州可借鉴以“政府主导+市场运作”的多元合作模式实施1.5级开发，盘活存量土地资源，优化营商环境，实现多方共赢。探索创新“BOT+PPP+二级联动”开发模式，强调政府与企业长期合作与风险共担，前期采用BOT模式快速启动，中期引入PPP模式延长开发周期，成熟后转二级开发。允许企业以“建设+运营+股权退出”组合方式参与，企业可通过REITs、股权转让等方式实现灵活退出，增强项目可持续性与社会资本参与意愿。
➤ 启示4：强化指引——建立“1.5级开发绿色通道”
参考东莞、长沙等地建立“1.5级开发绿色通道”的做法，探索建立联合会议预审制度（前置解决问题，形成预审意见作为后续项目审批“绿色通行证”）、支持先行出具规划条件（控规方案稳定即可申请出具建设用地规划条件，作为办理报建手续的依据）、允许容缺受理临时规划许可、承诺制施工等系列政策支持措施，压缩审批时间，提高前期工作办理效率，加速1.5级开发项目落地。
➤ 启示5：激励到位——适当降低准入门槛，激发市场参与积极性
从国内各地1.5级开发项目实践情况来看，土地租赁成本是影响项目后期能否盈利、可持续运营的关键因素。建议在政策层面明确土地租赁费用标准，合理设定准入门槛，控制土地租赁成本，稳定社会资本参与预期。
重点探索围绕企业租金补贴、拓宽融资渠道、二级联动开发三方面的激励措施，鼓励社会资本参与。一是制定项目扶持补助政策，例如针对符合产业导向的项目提供租金补贴，或给予一定比例的利率补贴；二是针对融资难的问题，探索通过1.5级开发形成的租赁收益作为融资担保物以拓宽融资渠道；三是探索通过“带条件出让”“综合评价出让”等方式支持项目承租方参与二级开发，鼓励同一主体进行联动开发。
1.5级开发实为一二级土地开发阶段之间的“临态开发阶段”，有效适应土地开发市场供需波动周期。政府通过盘活储备未开发的土地资源、创新供给机制，优化了土地市场供给策略，为土地开发市场注入活力，支持社会资本以更灵活的投资运营模式参与开发，催化土地价值的连片提升，使城市土地价值进入长效释放的良性循环。
【注释】
[1]《1.5级土地开发： 新城新区开启“预热”模式》中国城市规划网.https://www.planning.org.cn/news/view?id=2920
[2] [3] 《火花S-Park | 1.5级开发又火了，但能否赚钱是个大问题》火花园区智略.https://mp.weixin.qq.com/s/qTlUyIAAOu44I_P9VTjgfw
[4] 《低效用地再开发 | 典型案例：东莞市鳒鱼洲工业区活化项目》广东省三旧改造协会.https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzU3MjY1MzE3Mw==&mid=2247554158&idx=1&sn=f908815a4fe590ceb4ed69c3bfb7bbfc&chksm=fdb5e6a06b3c074cbcdc9d4c5390782a47a5dc1ad9f0d3d46a6901c6ab946d8cd2dfdbca85d8&scene=27
[5] [6] 《东莞滨海湾新区1.5级开发：研究、谋划与反馈》规划中国.https://mp.weixin.qq.com/s/PNI8vx7b_KO8Xjfw6ouSFg
校审：骆建云 窦飞宇
内容：吴嘉慧 傅晶 郭婉翌
编辑：李文莉
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