学术观点 | 交通强国视野下的广州市交通专项规划融合

    国土空间规划体系的建立、《交通强国建设纲要》的颁布，要求交通领域 “多规融合”，承担起对上位规划的支撑作用。通过交通专项规划现状和趋势分析，从借鉴大城市交通规划编制经验入手，并按照大城市、大城市交通和大城市交通规划三个方面的特点递进佐证其合理性。以站在建立国土空间规划体系、交通强国和粤港澳大湾区等顶层设计交汇点的广州市第三轮交通战略规划为例，重点从品牌认同、基因融合、技术工具和多元语境四个方面介绍了广州市在交通专项规划编制上的创新和实践，以期能为交通专项规划的融合发展提供参考。

   以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现。但规划体系不统一、规划目标与政策工具不协调等问题仍然突出，因此党中央、国务院建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系[1]。目前解决规划突出问题的焦点集中在国土空间规划改革上，国家通过组建自然资源部，将发改委的主体功能区规划、原国土资源部的土地利用规划和住建部的城乡规划等规划融合，在顶层设计上破解规划打架、促进城市发展转型[2]。在国家发展规划中，交通是同步部署、同步研究、同步编制的重要专项规划[3]；但在新的国土空间规划中，交通专项的重要地位尚未被明确[2]。2019年9月，中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》（以下简称《建设纲要》），明确提出：“统筹制定交通发展战略、规划和政策，加快建设现代化综合交通体系。强化规划协同，实现“多规合一”“多规融合” [4]。空间规划通过机构改革为抓手实现“多规合一”“多规融合”，而交通领域内“多规合一”“多规融合”以什么为抓手，国家还没有政策发布，相关的研究也不多，有必要在实践中探索交通专项规划的发展，更好的承担起国家规划体系要求的支撑作用。

1.1 交通专项规划的分类和特点

    传统上，国内将交通按中央和地方的事权分为“大交通”和“小交通”，“大交通”的主体是中央事权，由国家规划和立法，并实施建设和运行监督，一般包括航空、水运、铁路、公路、管道等对外交通系统；而“小交通”的主体是地方事权，依据城市发展和建成区域有机更新要求，由地方组织实施，一般包括城市道路、公共交通、停车设施、交通管理等城市交通系统[5]。两者都有完备的规划体系，两个体系传统上相互独立，但正在呈现相互渗透的趋势。一方面，由于统筹部门不一、方式属性迥异等因素，两个规划在规划年限、发展理念和技术工具上存在根本性的区别；另一方面，随着城镇化和智能化水平的迅速提升，对外交通和城市交通互相渗透的速度在加快，编制内容日渐趋同。

    主要表现在：

    （1）规划年限。对外交通规划体系中的顶层规划是综合交通运输体系规划，是国民经济和社会发展五年规划纲要的专项规划，规划侧重于近期，年限一般为五年；城市交通规划体系中的顶层规划是城市综合交通体系规划，是城市总体规划的专项规划，规划近远期并重，一般近期为五年，远期为十年或更长。

    （2）发展理念。对外交通的各类交通方式除公路含有个体交通功能外，都是公共交通，规划主体为交通行业部门，现阶段的发展理念仍处在更关注功能实现阶段；而城市交通、尤其是大城市中的交通已开始往注重体验转移。

    （3）技术工具。以往对外交通解决的主要是省际以上的交通问题，方式之间的服务品质相差较大，节点间的路径比较单一，采用与经济相关的线性增长率法预测未来即可满足要求。而在城市，尤其是大城市中，交通方式比较丰富，服务品质间的缝隙较小，节点之间的路径又较多，必须建立专业的交通模型进行预测分析才能满足规划的要求。

    （4）规划内容。规划的目的之一是服务建设与管理，因此两者的内容越来越趋同，但内在的联系却充分体现了主管部门的特点。综合交通运输体系规划是行业--“条”的规划，因此对外交通内部各方式之间协调相对较少，更遑论与城市交通的融合。城市综合交通体系规划是政府--“块”的规划，协调是“块”规划的基因，规模越大的城市，融合的需求越高，投入的工作量也越大，尤其是一些将交通定位为城市发展竞争力来源的城市，在规划融合方面已经积累了丰富的经验。

1.2趋势分析

    《建设纲要》全文6572字，重点论述了一个总体要求、九大任务和三项保障措施[3]，涉及 “规划”两字 11处，其中：5处是泛指的规划，另外6处则是国家规划体系[1]中的专有规划名称，分别是：国家发展规划、国土空间规划和4个交通专项规划（即国家级重点专项规划--现代综合交通运输体系规划、城市级专项规划--城市综合交通体系规划、城市停车设施规划、综合交通枢纽一体化规划）。作为支撑的四个交通专项规划都沿用了以往的名称，从4个规划出现的位置以及目前文件的定位，现代综合交通运输体系规划应该是新时代交通专项规划体系中的顶层规划，但《建设纲要》中没有给出明确的描述。《建设纲要》颁布前，交通运输部又推出了两项新的交通专项规划：《交通基础设施国土空间控制规划》、《综合立体交通网规划》，但都没有具体的技术规范，由于国土空间规划尚在试点之中，这两项规划的推进存在较大的困难。融合大势已定，但细则未明，交通专项规划的发展面临着变革。

   《建设纲要》提出了时间维度的发展目标，但我国发展不平衡不充分的现状，决定了发展目标的实现应该还有空间维度上的先后过程。

2.1大城市的发展特点

    2018年，我国城镇化率已经达到59.6%，从人口数量的角度来看，大多数人口居住在城市内。根据联合国等权威机构预测，在未来的15-30年内，我国的城镇人口占比将进一步提升至约75%。资料显示[6]，1980-2015年间，全球城市人口增长到1000万人次以上的有11座城市，其中我国城市占据5席，“人民满意” 的交通总目标重心将越来越偏向大城市。

    从全球角度看，中心城市和城市群将真正成为参与全球竞争的主体，以大城市引领的城镇群和都市圈将参与新的国际分工，京津冀、粤港澳、长三角等一系列区域协调规划的陆续出台也证明了这一点，交通是区域协调中的先行官，大城市在交通资源的供给上必须有更大的担当。与之相对应的却是，目前中国的大城市普遍已经或者即将进入存量甚至减量发展时代，如：北京市提出“用地减量提质和集约高效利用” [7]；上海市明确提出要“实现规划建设用地总规模负增长” [8]；广州市提出严控国土空间开发强度，设定土地资源消耗上限，将国土空间开发强度严格控制在市域面积的30%以内[9]，土地资源的有限从源头上限制了交通基础设施的发展。

    城市人口的集聚、中心城市的担当以及土地资源的有限等因素的日渐强化，要求大城市政府转变原来在对外交通设施的规划管理上相对被动的状态，积极介入以往由行业部门主导的大型交通枢纽规划，共同打造国际一流交通枢纽，通过融入高标准的城市设计，强化枢纽对外交通功能、城市服务功能和综合运输协同水平，增强枢纽全球辐射能力和内在服务品质，兼顾城市门户和客厅的双重目标。

2.2 大城市交通的发展特点

    交通拥堵是大城市的“常见病”之一，公共交通优先的理念虽然早已达成共识，但在个体机动交通的冲击下始终得不到较好的落实。新时代大城市又被赋予引领城市群、都市圈发展的新任务，使本已捉襟见肘的城市交通系统更为力不从心。随着城市范围的扩大，城市内的对外交通枢纽个数开始增多，布局由集中走向分散，为服务对象由省际交通扩展至城际、甚至市内交通提供了可能。一方面，城市交通系统需要新鲜血液的输入；另一方面，进入城际和市内客流服务市场这片“蓝海”，也有利于对外交通行业的可持续发展，对外和城市交通系统的融合将成为破解新时代交通问题的关键。目前大数据、互联网、人工智能、区块链、超级计算等新技术在对外和城市交通都得到很好的应用，但由于需求特性的差异，两者之间的应用方向存在较大的差别，对外交通与城市交通走向融合，有利于推动新技术与交通行业的深度融合，进而提高整个交通系统的运行效率。

    城市是各种先进设施设备、技术和人才的交汇点，越大的城市，其交通发展的 “模因效应” [10]越强，即前瞻的发展理念、先进的基础设施在大城市实现以后，比较容易推广普及。伦敦、纽约地铁建设从第一条到成网运营大概需要40年，从注重“功能”的地铁设施建设到注重“体验”的街道设计则需要141年，而国内的城市在这两项时间相隔则明显缩短，上海、广州均在20年左右（见图1）。主要原因在于大城市的交通发展具有相似性，而且随着发展水平的接近、信息传播的加速，后发的城市还可以通过创新组织方式来加快这种效应，例如：中国一些大城市出现了以交通规划为主的独立专业咨询机构，这些机构成为引领城市交通创新发展的“先行官”。

2.3大城市交通规划的发展特点

    中国现代意义的城市交通规划形成于 1970 年代末期，经过 40 年的理论探索与实践，已逐渐形成具有我国特色的规划编制体系和编制内容[11]，2016年10月，行业主管部门—住房建设部在《城市总体规划编制审批管理办法（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）中提出：大城市、特大城市、超大城市应当同步编制城市综合交通体系规划[12] ，城市交通规划的地位终于有可能率先在大城市以上的城市中实现与对外交通比肩。可惜的是，没等到正式版的出台，城市交通规划就已跟随城市总体规划一并纳入全新的国土空间规划，转为自然资源部统筹管理，在自然资源部已颁布的文件中，没有对交通专项特别定位。缺乏定位支持，又与建设职能分离，城市交通规划面临着急需转型的挑战。

    北京[13]、上海[14]、广州[15]、南京[16]、厦门[17]等大城市的一些学者和咨询机构纷纷从国土空间规划的改革出发，对交通规划的转型提出了积极的意见，但都没有聚焦到大城市交通规划上。早在上世纪八十年代，J.M.汤姆逊指出：“一个城市的交通问题是与城市规模有关的，并通过放射性道路交通量的几何级数增长来论述，大城市与小城市的机体就像一匹马与一头狗的机体不一样那样[18]。”《意见稿》的要义和J.M.汤姆逊的理念都表明，城市交通规划的定位明确必须从大城市开始。

    广州市对外交通方式齐备，枢纽功能完善，各方式运量长年在世界城市中均名列前茅。早在上世纪九十年代，城市交通的顶层规划就已明确与上位规划同步并独立编制的定位。2014年2月从化、增城并入市区后，市区就是市域，容易忽略的乡村交通也纳入城市交通规划的范畴。2017年，为配合城市总体规划改革试点，广州市同步编制第三轮交通发展战略规划。2019年，广州市由城市总体规划改革试点城市调整为国土空间总体规划先行先试编制城市，《粤港澳大湾区发展规划纲要》、《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《交通强国建设纲要》等国家战略的颁布均在交通战略规划的编制期间，各项政策的精神在交通战略规划中均得到了较好的体现，因此广州市交通规划的实践可以为交通专项规划融合发展提供参考。

3.1 品牌认同

    建设交通强国的目的之一是通过交通形成一个国家的发展优势，体现一个国家的生活品质，成为全面建成社会主义现代化强国的重要支撑，好的交通环境会成为一个国家的品牌[19]。《广州市城市总体规划(2011-2020年)》[20]将国际综合交通枢纽目标列入城市性质，并在2019年底基本实现目标，2019年公布的《广州市国土空间总体规划（2018—2035）》（草案） [8]继续延续了这一城市性质。广州市的交通发展战略规划与城市总体规划作为仅有的两个全市性规划同时出现在2016年的政府工作文件中。2019年9月，经广州市委市政府审核，并印发全市执行的《广州市交通发展战略规划》明确提出2035 年建成“全球重要综合交通枢纽”的总目标，打造“行在广州”[21]的品牌。在品牌认同上，广州市无疑是国内第一个与《建设纲要》合拍的城市。

3.2基因融合

    专业的发展一般都是先有问题，才有倒逼机制下的研究及发展。广州市地处改革开放前沿，交通拥堵的出现、步入大城市规模的时间都较早。1993年，广州市在世界银行的支持下，开展了第一轮交通发展战略规划，利用国际先进的专业交通软件建立模型定量分析交通问题，在200多平方公里的中心城区内提出 “环+放射”的道路网络结构，引领广州市在2001末暂别交通拥堵。2006年开展的第二轮交通战略规划则以多模式交通、跨城市交通为中心，探索城市交通系统的融合。其研究范围由中心城区拓展至7434平方公里的全市域乃至与周边的联系，有力的保障了2010年亚运会的顺利召开。进入新时代，站在交通强国、建立国土空间规划体系和粤港澳大湾区规划纲要等顶层设计的交汇点，广州市在2017年适时开展了第三轮交通战略规划。为了真正实现城市交通和对外交通的“融合”，邀请了国内十三家知名研究机构，包括国家部属、社科院、高校多方力量，开展了十一个专题的研究，内容涵盖航空、航运、铁路、公路、物流、大数据和交通新技术、公共交通、南沙产业发展、交通与三生空间关系、交通投资等方面，主报告由扎根广州市、具有三十多年交通规划经验的广州市交通规划研究院完成。广义上讲，参与的各机构都属于交通专业，但细分领域的协调磨合难度相当之大，刚开始的专业交流用“鸡同鸭讲”来描述都不为过。规划耗时长达两年，充分体现了多学科、跨行业、跨部门融合的编制特点。与前两轮战略规划相比，该规划借鉴了 “移动性规划”的国际先进理念，在关注点、组织形式等方面进行了系统的提升，顺应了《建设纲要》的“人民满意”目标和“多规融合”要求（见表1）。

3.3 技术工具

    交通问题本质上是在有限资源与有限信息条件下，让千万级别的相互影响的有限理性行为个体在特定时空中有序流动的超大规模组织优化问题[22]。为了精准判断交通态势，广州市交通模型强化对数据的全面整合，所采用的数据源涵盖传统调查、智能采集数据、新型大数据（包括移动和联通数据在内的大数据占比70%以上）（见图2），数据在空间上覆盖全国-省域-市域（见图3），数据总量超过1050亿条。传统调查数据方面：涵盖1984年、2005年、2017年三次综合交通调查数据、20余年对全市656个道路断面交通流量的持续观测数据、50万个地块的用地信息等；交通信息数据方面：包括全市500多万张公交IC卡数据、地铁闸机进出站数据、全市2144个卡口交通流量检测数据、全省480万辆客货车高速公路出行数据、广州市至全国的铁路票务数据、全国200+机场间的航空客流分析数据等；大数据方面：包括全国地级市间的腾讯迁徙数据、2500万+手机用户数据和5000万+腾讯用户出行数据、高德车速数据等。

    基于海量数据，广州市构建了更加精细化的区域综合交通运输与城市交通一体化模型平台，共包含5200个交通分区，涉及18万个路段、1.5万个交叉口，涵盖大湾区全域，通过算法建立起内部的联系，顺畅对外交通与城市交通对话的渠道，进而保证城市提出的对外交通优化方案更容易为行业规划部门所接受。如：在铁路部门“五主四辅二预留”的基础上，从城市需求出发，优化枢纽布局，组成与城市需求匹配的“一心五向”铁路枢纽群（见表2）；在《建设纲要》“城市群2h通达”的要求基础上，提出广州市与湾区中心城市中心区之间1h直达的目标等。

3.4 多元语境

    各部门规划语境的不同是规划脱节的一个重要原因，第二轮战略严格按照城市政府各交通相关部门的职责，将规划成果分成“城市规划篇”、“设施建设篇”、“运营管理篇”，希望能增加规划的可操作性，但效果不佳，主要原因在于“形似神不似”。多学科背景的参与和技术工具的完善为第三轮战略在多元语境的构造上创造了条件，面对各类交通规划的编制散落在各个部门短时间内不能改变的现状，广州市进一步拓展了“规划是龙头”的内涵，在充分考虑城市发展需求的基础上，按照不同部门的语境，针对性编制了相关版本。在行业层面，通过专项的编制，与行业规划形成了良好的互动；在政府层面，不但有市政府的主版本，而且还分别形成了发改、规划自然资源和交通部门的区域、国土空间和交通的分版本,其中：国土空间规划的交通专项已随上位规划一起上报。

   如果说交通强国是“谋全局”，那么城市交通规划就是“谋一城”，二者既是整体与局部的关系，也是纲领与实践的关系，既要在大局下思考，也要抓住重点，通过关键局部的改善推进整体的优化。广州市的交通规划实践已经证明大城市具备关键局部的实力，但融合基因的演进、技术工具的构建，多元语境的提供，都需要明确定位的支持才能比较好的完成。专项规划的发展，受制于上位规划改革进度的影响，但交通“先行官”的定位和大城市的发展态势要求交通专项规划先行先试，率先在国家规划体系中进行探索。建议相关部门以交通强国为抓手，积极跨界，搭建共建、共治、共享的平台，参考《意见稿》的描述，先行明确交通专项在大城市国土空间规划中的重要定位，通过众多大城市的交通规划实践，总结经验，适时重构交通专项规划的编制体系，推动对外交通和城市交通规划相向而行，形成规划共同体，为交通强国的品牌建设提供指引，最终实现与整个社会经济体系的共生发展。