本文已发表于《交通与运输》
摘要
为应对广州市面临的轨道交通地下空间规划及管控需求，进一步保障轨道交通网络建设、完善地下空间规划体系，对广州市轨道交通地下空间规划及管控进行思考。首先，对国内轨道交通地下空间规划及管控的整体发展情况进行研究；其次，结合广州市地下轨道交通发展现状，分析广州市轨道交通地下空间规划及管控面临的问题；最后，提出超前开展轨道交通等线性工程的地下空间控制性详细规划、建立地下空间三维管控系统、提前谋划地下轨道交通复合走廊、促进地下轨道交通与城市地下空间融合发展等四点建议。
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引言
改革开放以来，中国城市化加速发展，人口大量涌入北京、上海、广州、深圳等城市，单位面积土地人口显著增加，城市核心区土地资源价值不断提升，各大城市逐步开展地下空间规划工作。轨道交通不仅能够满足基本的交通需求，还能够衔接城市各大片区带动城市发展，城市核心区地下车站成为城市空间向下发展的重要载体，地下空间开发逐渐围绕地铁站点展开。由于目前地下空间规划体系仍处于探索阶段，轨道交通与城市发展、地下空间发展相互作用、互为一体，轨道交通在地下空间总体规划中仅起到引导作用，与下阶段地下空间规划及实施的衔接较差。本文在分析广州轨道交通地下空间规划及管控发展情况的基础上，探讨广州市轨道交通地下空间规划及管控存在的现状问题，并提出对轨道交通地下空间规划及管控的思考。
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轨道交通地下空间规划
及管控发展情况
目前，城市平面规划体系已经发展多年，随着“多规合一”的提出，国土空间规划体系基本构建完善。国土空间总体规划从全市域、全要素上进行统筹规划，片区规划细化具体片区管控要素，控制性详细规划落实深度的用地方案。国土空间规划体系对地块的规划建设从宏观和微观上起到良性的指导作用，实现了规划的有效传导，保障了项目的顺利实施。
地下空间的开发利用最早是以战备为目的进行人防建设，逐渐转变为人防与城市建设的平战结合开发模式，建设模式基本为独立单建式，缺乏对地下空间的总体规划。自2000年以来，地下空间的开发利用开始与城市规划设计相结合，逐渐开展大规模开发，各大城市也在逐步探索构建地下空间规划体系。然而，目前地下空间规划仍处于探索阶段，规划体系倾向于传统的平面规划体系[1]，如：北京市明确以地下空间总体规划、分区地下空间总体规划、街区详细规划为主体的地下空间规划体系[2]；南京市以“市域-中心城区-片区-重点地区”为主体构建了4个层次的地下空间体系[3]。
轨道交通属于线性工程，线路贯穿全市多个片区，规划时需对整体线路进行考虑。但地下空间由总体规划层面向下传导时，仅进行片区性的地下空间规划，地块对轨道交通等线性工程的竖向布局把握不准确，无法做到整体性研究，导致轨道线路在设施协调及竖向管控等面临难题，地下空间规划难以做到有效传导，与城市地下空间融合发展困难等。
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广州市轨道交通地下空间规划
及管控现状及问题
2.1广州市地下轨道交通发展现状
截至2020年，广州市现状及在建国家铁路里程约为408.9km，其中地下里程约为41.5km，约占10%，整体敷设方式以地上和高架敷设为主；城际铁路里程约为227.9km，其中地下敷设里程约为101.5km，约占45%，整体敷设方式为地上地下相结合形式；城市轨道里程约为789km（含广佛线佛山段约为811km），其中地下敷设里程约为704.3km，约占[1] 89.3%，整体敷设方式以地下敷设为主[4] 。
区间方面，广州市域国家铁路主要分布于外围城区，因穿山、穿越珠江水系等原因选择地下敷设方式，中心城区仅广深铁路、京广铁路等普速铁路，均为地上敷设线路；城际铁路地下段主要为在建线路，包括广佛环城际、佛莞城际、穗莞深城际琶洲支线等，集中分布于中心城区，外围城区基本为地上敷设；城市轨道线路主要为地下敷设，地上线路主要存在于外围城区和中心城区部分先期建设线路，中心城区及南沙副中心地下线路轨面埋深一般为15~30m，外围城区主要为0~15m。
站场方面，广州市现状及在建目前尚无大型地下铁路枢纽。现状及在建城际枢纽41座，其中地下城际枢纽20座（现状3座，在建17座），主要分布于中心城区，中心城区站点轨面埋深基本为15~30m，外围城区为0~15m。现状及在建城市轨道车站411座，其中地下轨道车站382座（换乘站重复计算），占全部城市轨道站点的93%。轨面埋深为0~15m的站点占比61%，主要为先期建成线路以及位于外围城区、主城区边缘地带的线路站点；轨面埋深为15~30m的站点占比32.5%，主要分布在主城区；轨面埋深为30~50m的站点仅占比6.5%，主要为主城区部分换乘节点。
当前地下轨道与道路、线性市政设施等主要布置在道路红线内，由于缺乏平面、竖向、建设时序统筹，导致后续实施工程难度大。在中心城区由于轨道交通占据了浅层、次浅层空间，未来新建轨道、道路隧道线路节点只有不断增加埋深。此外，轨道站点功能尚未充分挖掘，现状兼顾24h过街功能地铁站点不足5%，具备过街功能的地铁站占74.3%，仍有约25%的地铁车站不具备过街功能，甚至部分地铁站点仅在道路一侧设置出入口。
2.2 广州市轨道交通地下空间规划及管控问题
2.2.1 现有的轨道交通平面管控难以适应城市地下空间规划建设的需要
目前广州市主要通过一体化信息平台空间资源系统对轨道交通线路进行管控，采用“轨道线、结构外边线、保护区（线）”的三线管控范围[5]。如轨道线按轨道中心线（双线）控制，结构外边线按实际设施结构边线划定，地下线路保护区按结构外边线两侧各50m划定，车站保护区按结构外边线两侧各30m划定等要求。轨道交通规模大幅增加后[6]，轨道交通在城市建成区仅仅依靠平面管控难以保障未来建设需要。
2019年3月，国家住房和城乡建设部发布《城市地下空间规划标准》[7]，指出城市地下空间可分为浅层（0~-15m）、次浅层（-15m~-30m）、次深层（-30m~-50m）和深层（-50m以下），且将轨道交通设施归类为地下空间设施中的交通设施大类。《城市地下空间规划标准》[7]将地下空间明确为一个三维空间，而广州市现有的管控标准仅限于轨道交通线路的平面管控，未能满足三维管控需求，导致竖向上不同地下设施空间以及设施间冲突仍然不可避免，未能达到管控目的。
2.2.2 地下轨道交通与其他设施缺乏整体统筹，互相抢占空间资源
轨道交通属于线性工程，线路主要沿现状或规划道路敷设，由于城市交通走廊资源有限，不同设施必然会相互抢占有利资源，而且轨道交通线路规划建设时，未能与道路、市政管线等设施进行统筹规划，导致建设轨道交通线路或大型市政管线后，其他设施规划无法落地实施或者新建不同走廊对城市规划造成分割影响。因此，进行地下空间规划时，应统筹各类涉及地下设施的专项规划，整合同一走廊上敷设的各类设施，根据线路建设时序等，明确线路平面及竖向布局等，有条件的可进行同步建设，避免道路多次开挖等。
2.2.3 轨道交通与城市联动发展的效果不佳，“站”“城”建设相互独立
现状仅珠江新城、南村万博、广州东站、公园前等少量站点与周边区域开发有效互动，大部分站点与周边区域相对独立，需要通过衔接设施或较长的步行距离到达周边建筑，出行可达性较差。究其原因，主要是轨道交通站点与城市周边地块在产权、土地性质、建设时序等因素上存在差异，导致现状广州市部分轨道交通站点无法与城市联动发展。
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关于广州轨道交通地下空间规划
及管控的思考
3.1 超前开展线性工程的地下控制性详细规划，完善地下空间编制体系
广州市地下空间规划是国土空间规划的专项规划，是覆盖全域、全要素的地下空间总体规划，从总体规模、布局等层面规划引导，分区地下空间规划是地下空间总体规划的深化和落实。考虑地下空间开发的不均衡性，针对城市重点地区开展地下空间详细专项规划，明确地下空间开发功能、规模、范围、深度、连通设施点位等。线性工程往往布置于道路红线空间，研究深度和重视程度不够，影响设施用地控制和设施功能协调。鉴于线性工程涉及范围广，且与重点地区开发密切相关，应当与重点地区地下空间专项规划同步开展线性工程地下空间专项规划。广州琶洲互联网集聚区、金融城区等重点地区不但在地面高强度开发，而且地下空间规模巨大，沿道路地下空间布置有多条地铁线和公路隧道，由于前期对上述线性工程布置研究深度不够，造成琶洲互联网集聚区内地铁换乘分散且距离较远，金融城地下新增地铁线路工程未来实施困难等问题。以此为鉴，建议广州对城市功能重点地区开展线性工程地下空间专项规划，与重点地区地下空间开发做到同步规划、设计、建设或预留。
地下空间编制体系示意图
3.2 建立地下空间三维控制系统，有序控制地下空间分层利用
针对城市主城区，在广州市国土空间一体化信息平台的基础上，强化设施的竖向管控，建立广州地下空间三维信息化系统。通过三维管控系统，具象化表达轨道交通线路、地下道路隧道、市政管线、公共服务空间等各类设施的竖向布局、设施间的协调关系、地下设施开发规模、开发范围及连通设施的点位等，有效指导管理人员工作，利于地下空间规划向下传导。
在进行用地审批时，优先保障各类公共基础设施的建设用地，严格按照管控要求，适当拓展其他地下商业开发，并注重与轨道、公共空间等设施的协调。
3.3 提前谋划地下复合走廊，集约节约城市用地空间
预计到2035年，广州市建设用地规模增长至2180km²[8]，增量仅330km²，增长量相对较小。结合建设用地规模变化可以看出，新增建设用地规模逐渐减少，用地指标日益紧张。国土资源部提出“鼓励线性基础设施并线规划和建设，促进集约布局和节约用地，鼓励建设项目用地优化设计、分层布局，鼓励充分利用地上、地下空间”[9]，进一步指导了土地集约节约利用方向。因此，城市规划建设时，应推进土地平面和竖向资源的精细化利用。
目前广州仍处于快速发展阶段，基础设施建设仍存在较大的缺口，面对庞大的基础设施建设网络，复合走廊的建设能够有效地缓解土地资源紧缺问题。复合走廊是指多种设施集中在同一路线上所形成的集中通道利用，包括轨道交通线路间的走廊，轨道交通与地下道路、市政设施等基础设施间的走廊。因此，有必要统筹城市基础设施建设，谋划建设地下复合走廊，同步规划、设计和建设。建议考虑将有条件建设的基础设施沿同一走廊敷设，并按照道路、市政设施位于浅层，轨道设施位于浅层、次浅层的原则布局，从平面及竖向上分离各类基础设施，减少设施间的冲突，集约节约土地资源利用。
复合廊道竖向布局图 单位：m
3.4 促进地下轨道与城市地下空间融合发展，引领站城一体化开发
依托地下轨道车站推进地下空间开发，做好地下车站与地下空间的规划设计衔接，做好地铁出入口与地下商业等设施的有机协调。以地下空间为载体，衔接地面商住空间和地下交通设施，实现地上空间、地下空间、地下轨道交通三者的融合发展，由相互独立走向一体化发展，相互作用激发城市空间活力，促进区域客流增长。广州建设发展较成功的地下空间主要有珠江新城、体育西、公园前，反观其轨道交通客流量均处于全市前5位，地下轨道与地下空间、地面空间能够形成良好的反馈。因此，需要一如既往地推进轨道交通与城市地下空间的良性互动。
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结语
在土地利用从增量发展转向存量发展的背景下，城市地下空间开发合理利用是缓解土地资源压力、完善基础设施布局的重要手段。完善地下空间规划编制体系，开展地下轨道交通空间规划及管控，既能保障地下轨道交通设施顺利建设，实现城市中心城区交通增能扩容、提升轨道交通服务水平，又能促进促进轨道交通地下设施功能兼容，推进站城融合发展。
作者 | 交通规划四所 叶树峰、谢志明、罗晨伟、田鑫
编辑 | 技术质量所
