盘活存量建设用地是落实最严格的节约集约用地制度的迫切需求，而土地复合利用既是盘活存量建设用地的抓手，又是制度创新的重点和难点。党和国家在国土空间规划和土地政策变革中针对存量建设用地的复合利用作出了一些部署和安排：2021年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“完善土地复合利用、立体开发支持政策”；2022年国务院办公厅印发的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》指出“因地制宜积极探索地铁上盖物业、交通枢纽地上地下空间综合开发”。珠三角地区作为改革开放的前沿，自2008年实施“三旧”改造以来，进行了诸多存量建设用地复合利用的制度创新，如国有土地与集体土地混合开发、征地留用地与旧村改造地块统筹开发、连片改造范围内建设用地增减挂钩等，但总体上仍处于个案的零星探索阶段。全面持续推进存量建设用地复合利用，亟需从法理支撑和实现路径等方面开展进一步研究。

本文将存量建设用地复合利用分为权属、功能和立体复合开发等三个维度。在土地权属维度上，主要有平面的土地所有权、使用权、经营权重构下的复合利用和三维立体空间权属界定下的复合利用；在功能安排维度上，主要是在同一宗土地之上实现多种用途的混合利用；在立体复合开发维度上，主要为不同用地类型立体综合、在空间形态上复合利用。国内土地复合利用研究受到多个领域学者的关注。权属复合研究主要关注同一土地所有权下各个权能之间复合关系的法律依据与地方实践探索，以及集体经营性建设用地上村民、村集体和土地经营者等权利主体的利益关系。功能复合研究分析了混合用地方式的演进过程和管理模式，以及对多种类型混合的新型产业用地的政策研究。立体复合研究关注三维立体空间权属复合利用的产权界定法律问题，立体开发时规划思路与更新策略及推动土地立体利用及其产权复合管理的技术支撑。综上所述，国内外对存量建设用地复合利用的研究较为分散，且三种复合研究深度差异较大。国外相关研究重点在功能复合方面，而国内研究重点集中在地方探索与实践方面，以探讨某一类复合利用为主，缺少对存量用地再开发过程中权属、功能和立体复合利用的系统分析，也未从理论层面构建三者的统一基础和相互关系。

1.1产权基础方面

（1）土地权属体系层级多、历史遗留问题突出

珠三角地区是我国改革开放的先行者，具有自下而上的工业化和城市化发展特点，因此，低效工业用地、旧城镇和旧村庄都面临着年代久远且复杂的土地权属关系。对于村级工业园而言，土地及其上盖物的产权涉及到村集体土地所有权、村民（股东）土地使用权，公司或个人的土地经营权和不动产所有权，在实际项目中土地经营权的出租年份各不相同，不动产所有权经过层层转租，历史遗留问题突出。不动产所有者的利益取向大相径庭，不同利益主体围绕补偿标准、补偿依据的利益博弈往往不可避免。对于旧城镇和旧村庄而言，土地权属过度细分、边界参差不齐甚至往往出现同一建筑物分布在多个所有权地块上的情况，在改造的各环节中村（居）民表决无法达到规定比例，常造成项目无法继续推进。国有与集体、有证与无证、公有制企业与民营企业或个人、厂房与私宅等权属类型混杂的权能类型普遍存在。土地权属体系复杂带来的巨额交易成本不仅使开发主体、市场主体望而却步，地方政府也因此缺乏推进存量建设用地再开发的恒心和动力。

（2）权责界限表达和管理无法满足现实需求

在存量建设用地立体复合开发中，特别是交通枢纽和设施的立体复合开发项目，急需对立体分层的土地使用权进行权责界限表达和管理。目前，取得广州市颁发附有地下建（构）筑物所有权界限三维立体图示的《不动产证书》的权利主体屈指可数，多数交通枢纽立体复合开发均未拿到《不动产证书》，土地出让协议中也缺乏对“分层设立使用权”的具体高程或图形表达，仅以“地上”、“地下”字眼描述，尽管参与开发各主体自行协调了权责范围，但在具有法律效力的文件上却尚未体现。在技术层面，规划测量、房地产测绘两测合一尚未普及，而事实上，当前并非所有城市、所有区域都需要三维确权，相关技术支撑机构也无需掌握三维确权技术。在登记和管理方面，土地及附属建筑物分开登记，不动产也存在多头登记和分散管理的状态，存在登记部门间信息不畅通、管理混乱、不利于查询等问题。三维确权技术和管理在不同地区、不同部门都尚未普及，无法满足发达地区对立体空间复合开发的现实需求，也为后续权责界定留下隐患。

1.2交易成本方面

（1）土地再开发政策割裂难以满足连片利用现实需求

当前的土地再开发政策多以现状土地利用类型为对象，从省级以“三旧”改造为抓手的城市更新政策，到各市出于破解自身土地利用困境创新的实施细则，土地制度政策繁多但缺乏整合。目前政策倾向盘活某一类用地，适用的土地类型范围之间存在着认定标准不同、管理程序不同、整合困难等现实问题，成片连片开发在各个分类政策之间仍然存在着制度瓶颈，并带来交易成本的显著增加[20]。例如，在村级工业园改造过程中，由于“三旧”改造有条件地完善了手续不全的土地和厂房的历史用地手续，部分村集体倾向于等待纳入“三旧”改造范围以完善手续，从而导致村级工业园改造被拖延，使得本来目标相同的两个政策在实施阶段相互掣肘。此外，珠三角地区普遍存在以村集体经济为依托、以村经济联社为土地供应主体的土地利用开发模式[20]，例如，在集体经营性建设用地入市政策下村集体仍然保留各自的土地权属格局，土地供应也呈现出小而散的特征，以权属划分的土地空间格局破碎严重，难以形成成片连片的土地以形成规模化的土地供应的现实需求。

（2）规划调整和项目审批周期长、流程容易反复

在存量建设用地功能复合利用中，需要进行土地功能的弹性变更和多用途土地的混合开发。但是，现行的土地用途变更程序审批周期过长、环节易反复、效率低下，不利于土地功能的弹性变更。按照现有的法律法规及政策规定，办理土地用途及建筑功能变更需经自然资源管理相关部门批准，，即使符合规划弹性的用途微调，也可能要经历重新拟定规划条件、重新签订土地出让合同等冗繁程序[21]。面对冗繁的审批流程和不确定性，土地使用者往往望而却步，不利于建设用地多功能复合利用。此外，在土地的不动产登记与房屋管理环节，缺少混合用地对应的分类。按我国现行不动产登记的相关规定，权属登记书的土地用途应按规划用地分类进步对应，而目前分类中没有混合用地类别，当前采取的方法是以不同功能拆分登记管理，但不同用途房屋使用年限应该统一还是要分别计算尚未明确，使权属登记和后续交易、拆迁补偿等过程面临困难。

目前存量建设用地立体复合利用主要以交通枢纽立体复合的项目为主，采取轨道交通投资建设主体利用自有土地与其他市场主体合作模式。这种轨道交通站场的地上地下空间土地资源综合开发项目，要求“同步规划、同步设计、同步实施”，但实际执行中，容易出现规划反复调整、审批周期长，陷入反复修改的“死循环”。主要原因在于：一方面轨道交通建设工程是一个自身封闭系统，另一方面立体复合要综合各利益主体的诉求，但是地下轨道工程方案决定了上盖的建筑结构、规模等基本形式，地上地下相互牵制。加之轨道建设与城市规划分属于不同的管理部门，轨道场站与其立体复合的主体差异，导致项目信息的衔接容易错位，尤其是立体复合开发方案往往落后于轨道建设方案，难以协调同一时间点的工程设计深度，致使规划反复调整。

1.3利益配置方面

（1）土地增值收益共享机制缺乏指导标准

尽管“三旧”改造的多种模式配套政策已有出台，但是地方存量用地权属复合利用的土地增值收益分配尚未形成统一的标准体系。多数“三旧”改造项目，尤其是政府主导的收储模式中部分项目只能通过高价补偿解决拆迁问题，但差别化补偿标准又造成对其他拆迁户的不公平。为了带动市场主体和村集体的改造积极性，权属复合利用尤其是自行或合作改造往往采用“政府让利”的策略，但对政府、开发主体和原土地权利人在土地出让协议中的利益配置原则尚不明确，在现有政策之下，政府投资尤其是基础设施建设和公共服务投入使土地整体性增值，而为了调动集体经济组织积极性、获得土地资源，土地增值收益大量归于村集体经济组织手中，不利于形成多主体共享利益的可持续发展格局。

（2）土地增值收益分配方式灵活性不足

对于拆除重建类“三旧改造”或是政府收储征地模式下的存量用地再开发，多数地方政府仍然沿用过去增量土地中常用的货币补偿方式分配土地增值收益，分配形式单一，缺乏灵活性，成为制约存量建设用地权属复合利用的瓶颈之一。与增量土地开发相比，存量建设用地再开发过程中原土地权利人对补偿可持续性的要求更高，其利益诉求为通过拆迁补偿一次性得到足以支撑其后续生活的资金，采取货币补偿这种单一形式进行收益分配容易导致原土地权利人为获得更高的个体收益突破现有补偿标准，陷入动迁僵局，使动迁陷入僵局。目前难以在国有土地与集体土地的“同地同价同权同责”的原则下实现灵活地组合不同的土地增益分配方式，困境在于区域范围的土地要素市场尚未建立，各级政府统筹力度不足和政策全环节覆盖不足。

2.1产权制度：突破制度约束，辅以技术支撑

（1） 在“同地同权同责”基础下，探索所有权复合供地模式

《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（下称办法，珠三角地区涉及存量建设用地产权制度现行法规政策都在“三旧”改造（城市更新）框架内，该办法是目前法律效力最强的“三旧”改造政策文件。）规定存量建设用地改造涉及多个权利主体的土地应该最终形成单一改造主体。在省级层面制度突破下，广州市和中山市还对采取自主改造和与有关单位合作改造的旧村的改造“单一主体”作出规定。尤其是佛山市南海区作为广东省唯一入选全国“农村集体经营性建设用地入市改革试点”的地区，探索了集体建设用地和国有建设用地混合改造。

佛山市南海区的“澳门城”项目是国内首个集体土地与国有土地混合开发的项目。该项目的特点是“国有+集体”、“住宅+产业”、“出让+租赁”三个层面的混合。该项目混合开发主要是在出让国有建设用地允许一定面积的配建服务型公寓，而在租赁集体建设用地上提供相应的物业作众创空间使用，通过商业用地的出让带动了村级工业园的连片改造，所谓“肥瘦相间”让土地受让人能够有利可图，从而利用国有土地带动集体土地产业发展。依托于佛山市和南海区的政策创新，该项目的“混合开发”主要实现了“位置相邻的集体建设用地与国有建设用地打包进入土地市场”，“通过协议方式确定使用权人，实行统一规划、统一改造和统一运营”。事实上，这一政策创新只是在土地供应方式上做了变通，采用出让国有土地、租赁集体土地的方式，在交易环节“打包”的含义为接受国有土地出让的同时必须接受租赁集体土地的要求，该条件以监管协议的形式落实。四方签订的《土地使用权租赁合同》中明确“乙方（承租人）需分别在丙方（中区经联社）、丁方（东区经联社）权属地块上建设相应面积的商业物业。乙方建设的建筑物不得跨越丙方、丁方权属地块的界限”。

图1“澳门城”项目混合开发历程

（2）填补立体空间产权规定空白，加强技术支撑

针对土地立体利用中权责界限表达和管理缺失的问题，佛山、中山、广州和深圳等市以《广东省城乡规划条例》为依据，结合自身实际，制定城市地下空间开发利用管理办法。在产权管理和登记方面，佛山市、中山市和深圳市都明确提出使用权“以宗地为单位，分层供地、分层登记”，中山市和深圳市还明确了地役权。面对珠三角地区城市利用地上地下空间建设地上地下建（构）筑物情况普遍、确权登记需求日益增多的实际情况，为了进一步鼓励建设项目立体空间布局使用，广东省自然资源厅出台了《关于地上地下国有建设用地使用权及其所附建筑物构筑物所有权确权登记暂行办法》（下称《暂行办法》）。《暂行办法》实际上是在中山市、深圳市和佛山市地下空间开发利用管理办法基础上的拓展，拓展之一是将地上空间也纳入管理，拓展之二是将权属登记单元细化为层、套、间，拓展之三是登记时应当建立权属界线界址点的三维坐标，规定地上、地下建（构）筑物工程竣工后，宗地图和房产图应增加标注地上、地下建（构）筑物层次和竖向高程，有条件的可建立三维立体模型。

在技术支撑方面，深圳前海深港合作区的“以三维地籍为核心的土地立体化管理模式”成为可复制推广的改革试点经验案例。该模式对地下使用权空间进行分层控制，自动划定三维产权空间，明确不同用地空间范围，理清地下空间边界关系，建立“数据标准－空间生成－管理系统－数据库”的三维地籍管理系统和数据库。构建直观、便捷、清晰的三维地籍服务模型，在重点区域通过采用三维地籍技术，分层划定建设用地使用权，有效解决不同权属主体的立体空间分层关系。

2.2交易成本：探索现实有效的确权方式，创新多样灵活的交易制度

（1）化繁为简、化零为整的土地整理策略

为保证存量建设用地复合利用的土地连片开发，深圳市探索出了通过留用土地实现用地确权与再开发利用的方式，佛山市探索出了“确权不确地”的土地整理方式。依托于广东省支持自愿申请“集体转国有”的政策，佛山市南海区九江镇临港社区通过土地整理使土地权属由混乱变清晰简单，为后续连片开发奠定基础，也正是因为整理出了连片土地，该项目享受到《佛山市南海区产业用地提升指导意见（2021年修订）》、《佛山市南海区村级工业园改造提升扶持奖励办法》以及《加快推进村级工业园改造提升促进产业社区发展的指导意见》等政策的多重奖励。该项目社区的土地权属主要有两个问题：一是各村集体所有权界线犬牙交错；二是土地租赁期限不一、地上建（构）筑物所有权不明晰也难以明晰。镇土地整理工作小组创新了“确权不确地”的措施，即在土地整理阶段明确24个土地所有主体所拥有的土地面积比例（包括征转和剩余集体建设用地）而不确定地块位置。该项目最终将24个集体土地所有权人整合为4个所有权主体（4个所有权主体内部以持股形式按土地等标准细分），在剩余集体土地登记中采用共有产权，仅明确4个所有权主体的权属比例，此策略大大减少了谈判和协商的难度，降低了交易成本。

图2 佛山市南海区九江镇临港社区土地整理前后权属划分

（2）多方面创新交易制度促进土地要素流动

广东省层面及珠三角城市主要通过在产业用地和轨道交通场站及其周边用地的管理方面的制度创新，减少用地复合利用中的交易成本。为了提高工业用地复合利用效率、引导土地用途兼容复合利用，推动功能融合和产城融合，广东省人民政府修订了《广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展若干政策措施》，允许各地市对工业项目按照规划确认的用地围墙线内面积出让，允许实行弹性年期出让供地，降低企业用地成本。深圳、广州、东莞、佛山、惠州、中山6个城市均设立了新型产业用地，并出台了相应的新型产业用地政策，与传统工业用地相比，新型产业用地的土地功能利用更加多样，基准容积率更高、分割转让方式更加灵活。同时还针对提升改造的传统工业园区出台了地价减免及用途变更5年过渡优惠等政策，使产业用地产权结构更加灵活，更适应新产业需求，并在土地用途管制上降低了交易成本，促进了产业用地升级改造。

在轨道交通场站及其周边用地的管理上，广东省和广州、佛山等城市出台了相关政策，强调轨道交通场站土地综合开发规划应按“一体设计、统一联建、立体开发、功能融合”的原则编制，利用铁路项目红线范围内的用地进行地上、地下空间的一体开发，在符合规划和铁路项目安全需求的前提下，可兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使用权。针对立体复合存在的规划编制和项目审批周期长、流程容易反复的问题，在广州市镇龙站建设实践中探索出策划方案前置的规划协同编制办法，即采用修建性详细规划深度的概念方案前置的工作流程，此外还通过组织召开联席协调会，对项目重点问题多政府部门、多开发建设主体协商时解决。

图3 深圳市天安云谷实景图

2.3利益配置：以“权责利统一”为原则，系统地构建一套“利益配置工具箱”

珠三角地区在存量用地再开发利益配置工具箱中加入了复合利用的利益配置政策工具，主要包括规划手段，土地手段，资金手段等三类。

规划手段强调政府在存量建设用地复合利用中有效干预作用，从宏观、中观到微观层面推进复合利用综合效益提升。宏观上，通过构建“专项规划——年度计划——单元规划”的规划体系，在全市范围内宏观把控存量土地开发的规模、空间布局和改造时序，防止市场为单纯追求经济效益开发大型单一功能项目，提升整体土地配置效益，调节宏观收益分配。中观上，通过规划与其他产业政策联合探索功能混合的新型产业用地政策。在微观具体权属复合利用项目上，规划由原来基于技术理性的空间设计方案向实施型、协调型公共政策转变[10]，规划编制过程是直接利害关系人实质性参与的协商和谈判过程，而非浅度公众参与。目前深圳市在最小规划单元内尝试建立多部门、多主体协商机制。

土地手段是权属复合项目推进的重要工具，主要包括土地实物按比例返还、土地异地平衡和容积率激励等，其中返还土地的比例是关键，需要划分不同类别确定标准。深圳市处理合法外历史用地采取 “政府让利，集体让地”政策，明确返还土地比例应与合法外用地比例、处置用地比例挂钩；佛山市针对申请“集体转国有”或进行自主改造的类型所带来的土地增值，明确返还土地的比例应与该地块上承担的公共服务投入挂钩；广州市在旧村全面改造中对无法实现资金平衡的项目，通过异地容积率补偿等方式按“价值相当”的原则在全区甚至全市统筹平衡。

资金手段在权属复合项目中体现为物业返还和租金补偿。一般原土地权利人希望补偿具有可持续性，因此以货币为载体的一次性补偿相对弱于返还物业、租金补偿等方式，目前珠三角地区正在推广以返还物业和租金的方式进行资金补偿，这从根本上满足了其后续发展的需求，也解决了高额拆迁款的问题。返还物业则是将改造后一部分物业的使用权返还给原土地所有人，并由其经营，开发主体和地方政府保底；租金补偿则是将改造后物业租金按比例返还给原土地所有人。至于采取何种补偿方式可以通过协商达成一致。资金手段的政策工具适用于原土地所有人有不同要求条件下的存量建设用地权属复合利用。

尽管存量建设用地复合利用已成为土地开发利用的新趋势，但是政策制度的不完善限制了其发展。本文从产权基础、交易成本和利益配置三方面出发，总结珠三角用地复合利用的困境和实践经验。研究认为，珠三角城市在土地产权上突破了城乡二元关系，并通过创新操作细则、辅以技术支撑加快产权明晰基础工作，在“权责利统一”原则下有针对性地探索多样灵活的土地要素交易制度、因地制宜构建利益配置政策工具等，并提出全方位、全链条的政策设计有效推动了存量建设用地复合利用，促进经济、社会、生态多重效益的实现。

图4 珠三角存量建设用地复合利用管理策略逻辑图

为推进存量建设用地复合利用的顺利开展，打破现有制度藩篱，本文基于上述分析提出如下相关政策建议。在权属复合上，“三旧”改造、村级工业园改造等政策之间面临着认定标准不同、管理程序不同、整合困难等现实问题，如“三旧”改造政策下历史用地可完善用地手续的政策驱使下，部分村集体更倾向于等待旧厂房纳入“三旧”改造范围，造成村级工业园改造推进缓慢。建议对于仍在探索改造政策的其他城市，应改变以现状土地利用类型或土地性质为对象的政策制定模式，统筹不同类型的存量建设用地成片打包改造政策、实行综合开发等多种政策工具。在功能复合上，现行用地规定难以满足功能复合利用需求，新版《城乡用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137）（征求意见稿）并未针对混合用地单独划分地类，对于用地性质确定后，超出用地兼容性规定的混合用途和比例需求，仍然缺少及时快速的操作路径，难以实现具体地块用地性质弹性调整。建议设置混合用地大类及相应不同功能用途组合的混合用地小类，如综合功能用地小类中，可包含居住、商业、办公和科研功能等，并明确地块建设项目的“建议清单”以及“负面清单”，同时建立规范、精简的管理流程，健全“全链条多部门”政策支撑机制。在立体复合上，一方面地上地下开发建设管理部门、开发主体不同，同一时点工程设计深度不一致，可能导致空间立体复合开发方案反复调整，另一方面立体权责化划分的制度落实存在操作上的困难。建议建立“全市地下空间规划—重点区域整体规划—复合地块一体化设计”三层次规划引导体系，并引入“二维地籍常规化管理为主，三维地籍特殊化管理为辅”的二三维地籍混合管理模式，在立体开发的重点区域实行三维地籍管理，细化地上、地表、地下土地使用权权利边界和权益，避免潜在土地空间权属纠纷和行政风险。