更新研究·作品|城边村全域土地综合整治与城市更新的结合探索

广州市城市更新（旧村改造）工作历经十多年探索，从2009年主要针对城中村提出的52条“城中村”改造任务开始，至今已完成了猎德村、杨箕村、林和村等城中村的改造，取得了一定成效。

在中心城区之外的区域，如从化区、增城区，约三分之一以上的村属于城边村。城边村存量用地规模相对城中村较小，土地利用一般缺乏统一规划，靠近建成区成规模的连片土地或已被征用进行开发建设，用地功能布局零散，空间布局碎片无序，土地资源利用低效。空间和土地的碎片化难以满足城乡规划战略和产业导入项目的落地实施，制约着广州城边村的进一步发展。如何打破土地碎片化、低效化、零散化的局面，合理利用土地资源，实现城乡融合发展，是当前城边村在发展过程中亟需解决的问题。

对于城边村而言，全域土地综合整治与城市更新是城市存量发展时代背景下整合盘活土地资源的重要手段。二者均从存量用地出发，对用地进行统筹整理，为城市和乡村的建设发展提供空间资源；但二者的研究对象侧重点有所不同，目前广州市的城市更新实施路径、操作指引相对更加完善。

广州市城市更新（旧村改造）是统筹整理旧村庄与其他存量建设用地、零星农用地，进行成片更新改造，已具备较为完善的政策体系，明确了土地的收益分配、融资途径、村民补偿等内容。关注更多的是存量建设用地的更新改造与后续供应，对于城边村改造后大规模农用地的处置，未有明确指引。

全域土地综合整治是以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等，对废弃闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的活动。现行政策仅对全域土地综合整治的目标任务、方案审批、资金来源、政策优惠做出原则性规定，未对土地收益分配、后续经营、融资途径、村民补偿提出指引，存在一定的政策空白。

在城乡发展模式交错的城边村，单一的通过城市更新或全域土地综合整治手段无法完全解决城边村土地权属复杂、建设用地和农用地犬牙交错、空间布局无序、土地利用低效、整合资金来源等多维度问题。因各地政策及实际状况差别较大，目前土地资源整合的实践案例多通过城市更新或全域土地综合整治等单一手段进行，暂未有二者结合的案例。我公司结合在乡村地区的项目实践，探索全域土地综合整治、城市更新、集体经营性建设用地入市等政策组合拳，为积极稳妥推进城边村项目落地提供解决新思路。

针对城边村较为集中的从化、增城等地区行政村的情况，建立评价指标体系，对项目的建设适宜性和发展潜力进行分析、评价，划分项目类型并分类施策。我公司通过总结项目经验，结合相关研究，探索性提出以下三种策略模式。

城镇建设用地规模连片集中的，发展潜力较大且适宜进行局部集中开发建设的城边村，可通过全域土地综合整治中增减挂钩、拆旧复垦等方式整理开发建设空间、产业发展空间、生态保护空间、历史文化保护空间等，逐步构建新的空间格局。

同时，发挥城市更新对于产业导入、引入合作企业、安置补偿、土地出让等方面的政策优势，鼓励社会资本参与项目实施，解决土地整合的资金来源、后续运营等问题。例如：从化东风村地处从化集中建成区边缘，建设用地与农用地交错分布，成规模的建设用地集中在村域南侧，拟通过储改结合、拆旧复垦、预支留用地、划定“三地”等方式整理村域范围内土地。土地整理后，村域南侧为城市更新项目，进行集中建设；北侧为集中的农业生产空间、政府储备用地、生态保护项目。

▲东风村现状

▲东风村土地整备示意图

处于建成区之外，建设用地占有一定比例的，由于规划或土地限制开发强度的城边村，建设增容幅度有限，无法通过出让融资地块引入社会资本的，可通过全域土综合整治归整集中的集体经营性建设用地入市交易，调动市场的积极性。参考佛山南海、常州武进的成功经验，完善广州市集体经营性建设用地入市制度，以出让、出租、作价出资（入股）等有偿方式入市交易集体经营性建设用地的使用权，增加村民收入，保障农村产业发展。

对于位置较为偏远，建设用地占比低，土地利用以农用地为主的村落，具备生态资源优势的远郊村，可通过全域土地综合整治，对闲置地整治利用，得到的建设用地规模、指标除满足本村使用外，可由全区统筹，多个项目内平衡。在生态、生产、生活空间优化后，结合地方特色资源，发展特色农业+农产品加工、文旅休闲产业等“农业+”乡村特色产业，带动当地经济发展。