本文经版权方同意，转载自“城市中国杂志”微信公众号。（请点击下方“阅读原文”查看）
原文标题：骆建云 | 机制路径探索是城市更新的行动核心
研究团队 ：《城市中国》研究中心
策划+采访 ： 崔国
编辑 ：张晶轩、崔国
专题研究团队：崔国、张晶轩、杨松飞、宋代伦、宋雅婷
新媒体编辑 ：唐菲
设计：林记 why not studio
注：本转载文较原文略作修改
广州的城市更新是低调却超前的。在公众媒体上，广州鲜少出现“网红式”的城市更新项目、事件。但实际上，广州多年深耕于城市更新的制度创新，并在这条路上走在了全国前列。2021年，广州成为全国第3个开展城市更新地方法规立法工作的城市。相较于那些绕过规范限制和利益冲突，重点追求表皮化视觉更新、政府大包大揽、忽视城市内涵增长的地方而言，广州城市更新走了一条“道阻且长”之路，但正如骆建云所言：城市更新是对过往城市建设过程展开反思的一次良机。通过制度创新，城市更新能够为城市高质量发展注入后劲动力。
△高楼林立的CBD代表了广州这座一线城市的现代化水准，而匍匐于高楼之下的大量城中村和老旧小区，也提示着过快的发展所造成的巨大差异和发展瓶颈。对广州而言，这是迈向下一步发展所必须要面对的遗留问题。
图片来源：广州日报 • GZphotos
经历了快速的城市化后，广州面对的存量资源总量非常庞大，城市中混杂着不同时期、不同质量的房屋，生活环境有很大差距。当这种不平衡的差异日渐扩大，广州相对低效、粗放的城乡用地羁绊着城市进一步的发展，改造诉求日益迫切。
在此背景下，广州的旧城改造，经历了从开放市场到政府主导的过程。
20世纪80-90年代，旧城改造首先由自由市场作为主导，主动性强、效率高，但也出现了一味大拆大建，缺乏管控等问题。21世纪初，广州改由政府主导旧城改造项目的投资、安置和改造实施。但也遇到了拆迁补偿、土地流转、资金筹措等制度层面的棘手难题。
为解决制度层面的深层难题，广东省政府与原国土资源部在2009年签订合作协议，制定了针对土地制度创新的政策——“三旧”改造，使得广州的城中村改造工作进入了探索制度创新的新时期。此后，广州便始终在政策法规、体制机制等制度创新方面深耕。到2015年，广州成立了全国首个城市更新局，取代原临时设置的“广州市三旧改造工作办公室”。翌年，广州发布了《广州市城市更新办法》，标志着广州从以拆除重建为主的“三旧”改造，迈入了模式更多元、更系统的城市更新时代。
在十多年的探索中，广州始终尝试在最前端、最复杂的法律法规、制度机制上寻求突破，形成了具有广州特色的政策体系和实施机制，其探索步伐一直走在全国的前列。一个例证是，2021年7月7日，广州市发布了《广州市城市更新条例（征求意见稿）》，使广州成为继深圳、上海之后第三个将城市更新相关政策上升到地方性法规的城市。这意味着，广州成为中国最早一批结束城市更新“无法可依”状态的城市。（延伸阅读：“老城之问”中的蓝海市场）
从“三旧”改造到城市更新，两者在关注焦点、目标愿景、制度创新等方面上有着较大的差别，也由此推动了广州对城市更新的认知不断变化。
“三旧”有着明确的类型定义，是指低效存量建设用地以及该用地之上的房屋，具体可归类为“旧城镇、旧厂房、旧村庄”。从本质上讲，“三旧”改造是针对当时的《土地管理法》进行的土地管理政策和用地集约节约模式的创新探索。
这个政策产生的背景是：在严格控制城乡建设用地总规模基础上，如何不断提高节约集约用地水平和土地产出率。原有的土地管理政策并不适合于存量资源的再开发利用。比如村集体为了发展，要把集体用地转为经营性国有用地来提高土地的经济产出，但在当时的《土地管理法》中，集体用地的扭转路径只能通过政府征收，再由政府进行招拍挂上市这个唯一路径。随着村集体自主发展诉求越来越高，这种完全自上而下的政府主导征收模式已无法顾及基层的发展需求，同时也不断推高土地开发成本，虽然这种模式能够在用地增量时代快速有效地完成城市的扩张开发，却很难应对存量时代节约集约下的土地再开发。
△从“三旧”改造阶段到城市更新阶段，广州逐步发展出了容纳不同对象（旧厂房、旧村庄、旧城镇）和采用多种方式（全面改造、微改造、混合改造）的城市更新体系。
制图：张晶轩
资料来源：《城市更新制度建设》《广州市城市更新条例（征求意见稿）》
广州的“三旧”改造把前述自上而下的路径进行了创新。首先，规定经营性土地的上市不再只有政府征收一条路径，包括村集体在内的权属人可自行申请上市，将村集体用地或划拨的国有建设用地自行申请转为国有经营性建设用地；在土地转用时，可以不进行公开招拍挂，而是可协议出让。这样一来，“三旧”改造的相关政策就增加了民间和基层的自主性与积极性，拓宽了社会资金参与渠道，激发了市场活力。需要强调的是，“三旧”改造中，一改招拍挂流程中“价高者得”的单纯竞价原则，激发了权属人自主改造的积极性，也增加了更多公共性的考量。
进入城市更新时期后，改造的路径进一步扩展。目前，广州的城市更新路径包括：全面改造（传统“三旧”改造）、微改造，以及新近提出的混合改造三种模式。
与“三旧”改造的区别在于，城市更新的关注点不单是低效土地的再利用、经济活动的提升，而是涵盖了更广的范围，包括城市功能、城市结构的调整和优化，其中有人居环境、产业转型、市政交通基础设施和公共服务配套设施等等综合的内容。实际上，城市更新已上升为一种由政府主导下的，针对城市活力和竞争力提升的整体战略，而非一般意义上的行动策略。
通过探索改变前端制度，来推动城市更新的方式，奠定了广州旧城改造、城市更新的基调，这在国内独具特色。这种更新方式的探索周期长、成本高（特别是制度成本），同时需要较为发达的市场运行机制和良好的公众参与氛围，以及成熟的制度研究、政策体系等作为基础，因此并非每座城市都有条件进行此类制度创新的探索。而这正是广州等地最具优势的先天条件，并由此探索了一条融合政府指导、市场活力、专业辅助的自下而上与自上而下相结合，且极具自主性的城市更新模式。
△2020年1月1日，《土地管理法》第三次修订版正式施行，将农村土地制度改革的决策和试点的成功经验上升为法律。其中规定，允许集体经营性建设用地直接入市，改变了过去农村的土地必须征为国有才能进入市场的问题。琶洲村早在2010年就采用整村改造权+土地使用权整体打包出让（2009年保利摘牌），并融合了旧村改造与产业发展，成为了广州市“三旧”改造中的标志性案例。图为琶洲村旧改后。图右侧为广州国际会展中心、广州塔。
图片来源：时代在线Time-weekly
2020年10月，中央在“十四五”规划中明确提出“实施城市更新行动”，将城市更新的重要性提到了前所未有的高度。北京、上海、深圳等多个城市均在城市层面的“十四五”规划纲要中，提出要实施城市更新行动。相应地，广州市在2020年8月提出，要以城市更新、人工智能与数字经济作为城市高质量发展的“双引擎”，推动广州实现更高质量发展。在政治上，广州已将城市更新上升为城市整体发展战略的高度，并且认识到城市更新具有驱动城市经济深度发展的能力，而不单单是一个空间更新抑或解决居住的问题。但辩证的来看，很多中小城市的土地指标尚未用完，它们的城市更新更多聚焦于人居环境的改善，类型相对单一，这是城市发展进程的必经阶段，具有必然性，中小城市是不可能完全照搬大城市经验的。
△2021年7月，《关于将国有土地使用权出让收入……划转税务部门征收有关问题的通知》发布，国有土地卖地“费改税”，宣告着城市钟情于“土地财政”时代的终结；也宣告着，地产开发企业拍得土地后，单纯依靠开发建设从而赚取时间、成本差价的时代终结。图为驻马店市人民公园（2020年建成，占地达7平方公里）周边的地产开发项目。
摄影：崔国
△城市更新绝不是仅仅是旧房刷新，而是当前的城市整体发展战略；因此，在西方世界它也经常被表述为Urban Transformation，需要基于对未来发展趋势的深刻认知。什么是未来？什么又是城市的未来？实际上，城市并非白色画布一张，不容许人们任意“涂抹”，反而应当基于城市的底层逻辑以及普遍规律。故有“未来学”一说。对此，《城市中国》研究团队的最新著作——《未来社区》，开篇便探讨了这一系列根本问题。
目前，几个特大、超大城市在前沿科技领域的竞争激烈异常，人才亟需，而他们对城市更新的理解也更系统、更全域。广州作为超大城市之一，如何在城市化的下半场找到自己的发力点？
城市更新就是一个绝好的机会。
因此，2020年8月，广州市委通过了新一轮城市更新政策体系——“1+1+N”。其中“1+1”指《关于深化城市更新工作推动高质量发展的实施意见》和《广州市深化城市更新工作推动高质量发展的工作方案》，“N”指多个相对应的配套政策文件。这个体系真正将城市更新结合到了全市的战略方案中，其大方向是为城市的未来发展留有空间，留出足够的产业载体，达到产城融合、职住平衡的愿景目标。
具体怎么做？首先，要求城市更新项目中的产业配置要达到一定的量，做到去房地产导向。过去的“三旧”改造更多是以房地产开发为主导，没有所谓的产居比，通过房地产销售，企业资金可以实现自行快速回本。但现在，广州在整个城市空间范围内划定了三个产业圈层，分别提出了不同的产居比要求。
△在广州的三个产业圈层中，第一个圈层要求更新项目的产居比达到60%，第二圈40%，第三圈由区政府自行制定。
图片来源：《广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引》
其次，广州希望利用本轮城市更新，为未来城市公共服务留出足够的空间。公共服务设施要足额保障，甚至高标准配置，主要体现在教育、医疗等设施。“1+1+N”中提出，3年推动83条城中村改造，5年推动183条。在未来5年，这183个村中会留有相当的产业空间、公共服务空间和基础设施等，用适度超前的部署避免更新改造结束后又出现新的城市病。
△如果说城市化高速发展时期的建设给很多城市带来了种种城市病：如城市文脉消失、“面子工程”盛行、公共服务设施建设不到位等等，那眼下的城市更新也未必尽善美。更新行为往往并不能彻底解决城市已有的问题，甚至也可能导致出现新的城市病。图为2021年8月，台风卢碧使厦门中山路被淹。中山路最近的一次改造升级始于2020年4月。
图片来源：厦门人厦门事
城市更新和新区建设不一样，所面对的对象是存量资源，这就意味着它有权属、有使用者。因此，更新其实是在别人的房屋、土地上共同“合谋”，建立起新的结构和新的空间体系。你要改造“别人的家”，必须要和“别人”商量，能否达成共识就牵涉到利益的平衡。这个最基本的逻辑，却是城市更新中一个普遍的难题和误区。政府、开发商往往会基于传统经验，以新区开发的思维介入城市更新，从而忽视存量资源中复杂的利益主体关系和诉求。
△《城市中国》第77期《社区规划师》聚焦于存量更新背景下新出现的这一规划师角色。对政府或开发商而言，增量开发时期的惯性思维，往往使其难以正确处理存量空间中复杂的利益博弈，给社区更新带来了不少矛盾冲突。对社区规划师而言，这一工作的挑战也并非在于传统的规划能力，而在于如何与多元利益主体进行沟通和协作。
△由于建筑结构的老化和缺乏维护，楼板渗水、墙体开裂、地板倾斜等情况在老旧小区十分常见。然而因为自费改造的成本难以负担，不少居民只得求助于非常规方式（如电视节目）的介入。图为《梦想改造家》的改造对象——上海外滩一居民楼，在改造前的内部环境。
图片来源：立邦
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