近年来，广州市把以“三旧”改造为核心的城市更新作为推动城市发展的重要抓手，在优化产业结构、改善人居环境、统筹城乡发展、完善城市功能、传承历史文化等方面取得显著成效。为了解决“三旧”改造项目的政策断档问题，保障既有“三旧”改造项目顺利推进、落地实施，我市结合“三旧”改造工作实际，制定《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》（以下简称《实施办法》）。2024年4月16日，《实施办法》）在广州市政府网站公布，自2024年5月15日起施行。
《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》
——广州更新院相关技术负责人就参与编制过程谈体会
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01.工作背景
2009年，广州开始了“三旧”改造的探索。在中央和省的“三旧”改造政策指导下，2009年出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号），2012年出台《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号），2016年以来陆续出台了《广州市城市更新办法》及旧村庄、旧厂房、旧城镇更新实施办法等配套文件的“1+3”系列文件，形成了以“三旧”改造为核心的城市更新政策。我市在“1+3”基础上，后续陆续出台了一系列补丁政策，包括政府规范性文件《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号，下称6号文）、《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》（穗府办规〔2019〕5号，下称5号文）以及部门规范性文件《广州市旧村庄全面改造项目复建安置资金监管办法》《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》《广州市城市更新基础数据调查和管理办法》《广州市城市更新项目监督管理实施细则》《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》《广州市城中村改造合作企业引入及退出指引》等。
2020年，广东省为延续巩固我省“三旧”改造改革创新成果，出台省政府规章《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（广东省人民政府令第279号，下称省“三旧”办法）。今年，为了贯彻落实党中央、国务院关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的决策部署，我市颁布施行了《广州市城中村改造条例》，将于5月1日起施行。《广州市低效用地再开发试点工作实施方案》以及即将施行的法规文件确立了广州市城中村和低效用地改造的新模式。但是，对于已按原有“三旧”改造政策启动的旧项目，在改造模式、改造程序等方面继续执行原有的政策，有助于稳定市场预期，推动既有改造项目的落地实施。
为了应对“三旧”改造政策断档问题，有必要出台《实施办法》针对既有改造项目制定专门的政府规章。
02.工作思路
（一）衔接落实《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（广东省人民政府令第279号），提高法律效力层次，规范“三旧”改造既有项目。
（二）应对政策断档问题，延续56号文、6号文、5号文核心条款。
（三）保持我市“三旧”改造政策的稳定性和延续性，保障既有“三旧”改造项目顺利实施落地。
（四）聚焦我市“三旧”改造存在问题，优化完善制度机制。
03.重点解决问题
（一）明确新旧模式衔接
当前，我市“三旧”改造正处于政策调整期。对于新的城中村改造项目，主要适用自2024年5月1日起施行的《广州市城中村改造条例》；对于已启动的既有改造项目，在改造模式、改造程序等方面继续执行原有的政策。
第二条 本办法适用于本市行政区域内的“三旧”改造项目及其监督管理等活动。
前款所称的“三旧”改造项目是指在本办法实施前已批复方案或者已引入合作企业的，以及其他经市人民政府确定的“三旧”改造项目。
（二）破解搬迁安置难题
全市目前已批旧村庄全面改造项目，绝大多数城中村面临拆迁安置难以推进的问题，包括已完工的杨箕村历时三年的拆迁拉锯，尚未完工的冼村、文冲村、茅岗村、红卫村等均存在留守户问题。
为了解决长期掣肘旧村庄改造的留守户问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，农村集体经济组织收回集体土地使用权后，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条，村民既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又或者行政复议中收回决定被维持、行政诉讼中诉讼请求被驳回，且不交还相关集体土地的，村集体应先催告其履行，经催告后村民仍不交出土地的，村集体可依法申请法院强制执行。按照“先补偿、后搬迁”的原则，村集体应先按规定落实补偿（如按拆迁补偿安置方案规定的补偿标准公证提存拆迁补偿款或安置房源）后，再申请法院强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十七条，法院收到村集体强制执行申请，审查后准予强制执行的，作出执行裁定。最后，各级法院均在推进征收拆迁案件“裁执分离”。如法院按照“裁执分离”要求，在村集体收回集体土地使用权案件的执行裁定中明确由区政府组织实施的，区政府可根据执行裁定，组织实施强制执行，收回集体土地使用权。
第三十三条 “三旧”改造项目需要收回集体土地使用权，符合法定情形的，农村集体经济组织可以依法收回集体土地使用权，并按规定对集体土地使用权人给予适当补偿。
经依法批准收回集体土地使用权后，原集体土地使用权人在规定期限届满后拒不交回的，由负责组织实施“三旧”改造的区人民政府依法予以处理；经处理仍无法收回的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。人民法院强制执行时，负责组织实施“三旧”改造的区人民政府应当予以支持协助。
（三）破解产权注销难题
根据现有的法律法规注销不动产权利需由原权利主体或其委托代理人提出申请，但实践中，存在已签协议的原权利主体不配合申请或也不委托办理注销登记，或者因原权利主体移居移民、分家析产、死亡但多代继承权利关系不清等难以配合申请注销的情况，因此依申请注销登记难以实施，导致后续的供地、新的不动产登记等一系列手续也无法办理，从而影响到整个改造工作的继续推进。为解决上述问题，《实施办法》第三十四条赋予原权利主体可通过协议约定申请办理不动产注销和登记。
第三十四条 “三旧”改造项目范围内，已签订补偿安置协议并已依法补偿的不动产，原权利主体或者其委托的主体应当依法申请办理原不动产权利注销登记。补偿安置协议对办理原不动产权利注销登记已有约定的，按照约定办理，但不得违反法律、法规的强制性规定。
国有土地上房屋征收决定、集体土地征收决定、拒不交回集体土地使用权的处理决定生效后，区人民政府书面通知不动产登记机构办理原不动产权利注销登记之前，应当足额支付或者足额提存公证补偿费用。
权利主体或者其委托的主体可以凭身份证明、补偿安置协议、分家析产协议等资料依法办理安置房分户相关不动产登记手续。
（四）优化审批流程
针对《实施办法》制订过程中，市场主体提出“三旧”改造项目审批流程长、项目批复后涉及修改报批程序不清晰、因特殊原因项目失效等问题，明确并联审批、改造方案调整报批程序的规定。
《实施办法》第二十七条，明确片区策划方案和项目实施方案可以同步编制、同步联审，同步提交城市更新领导机构审定。
第二十三条规定，经审定的片区策划方案需调整的，应当报原审定机关审定；第二十四条明确，经审定的项目实施方案需调整的，同时满足不涉及国土空间规划修改、不增加片区策划方案确定的复建安置总面积、不减少由市人民政府分配的节余建筑面积及用地的可由区政府审定。
第二十八条明确，因政策调整、规划调整、重大公共事件等客观原因造成前款规定情况的，可以在项目实施方案批复规定的时限届满前，向原批复机关申请延期。
第二十三条 划定“三旧”改造实施片区的区域，市住房城乡建设行政主管部门或者区人民政府应当按照有关技术规范，组织编制片区策划方案，明确片区范围、发展策略、产业方向、改造类型和模式、利益平衡、实施时序等内容，统筹协调成片连片改造。
片区策划方案应当在提交城市更新领导机构审议前进行专家论证、公众参与、征求意见等工作；涉及国土空间详细规划调整的，在片区策划方案审定前应当完成国土空详细规划调整审批。
（一）不涉及国土空间规划修改；
（二）不增加片区策划方案确定的复建安置总面积；
（三）不减少由市人民政府分配的节余建筑面积及用地。
（五）优化“集转国”程序
“三旧”改造政策下，城中村改造中的集体土地采取由原农村集体经济组织申请将农村集体所有的村庄建设用地改变为国有建设用地，经省政府批准后征为国有的途径（2018年后，省政府委托市政府审批），与现行土地管理法有关规定存在差异。
《实施办法》第二十五条明确在项目实施方案编制、审批、批后实施期间，涉及土地征收的需按规定完成征地前期工作，落实上位法要求。
第二十五条 “三旧”改造项目涉及土地征收的，区人民政府应当按规定开展征收土地预公告、土地现状调查及结果确认、社会稳定风险评估、征地补偿安置公告、办理补偿登记、签订征地补偿安置协议等征地前期工作。
前款规定的征地前期工作可以与项目实施方案编制、审批、实施同步进行。
广州更新院作为《实施办法》的技术支撑团队，全力配合市住房城乡建设局开展研究论证，从条款起草，到收集、落实有关职能部门、立法基层联系点、社会公众意见，全过程参与“三旧”办法制定工作，推动“三旧”办法最终颁布实施。
下一步，广州更新院本着“服务政府、服务社会”的宗旨，强化使命担当，以高规格、高要求的工作标准，为广州“三旧”改造、城中村改造、城市更新等工作积极献言献策，为推动广州城市高质量发展作出贡献。
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