荐读|新时代社保经办工作的新规范——从历史视角研读《社会保险经办条例》

在社会保险工作中，经办、管理、服务侧与制度、政策、监督侧相互依存，缺一不可；而且行业内还有“三分政策、七分管理”之说，强调操作对于决策执行及其成效的影响作用。由此论之，《社会保险经办条例》的出台，实在是我国社会保险发展史上的一件大事。 

新中国成立后，涉及社会保险经办的立法，最早可追溯到1951年试行的《劳动保险条例》。当时规定的经办管理职责及流程是：劳动保险工作由各级工会组织负责——企业基层工会留用的劳保基金每月结算，余额转入省、市工会组织或产业工会全国委员会，基层不足开支时向上级工会申请调剂；省、市工会组织或产业工会全国委员会的劳动保险调剂金每年结算，余额上缴中华全国总工会，不足开支时向中华全国总工会申请调剂；各级劳动行政机关负责监督劳保基金的缴纳，检查业务执行情况并处理有关申诉。这一经办管理模式借鉴了1931年出台的《中华苏维埃共和国劳动法》和1948年出台的《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》的规定，是我国初建社保体系时期的实践探索。

改革开放以来，我国重构社保体系，社会保险经办管理服务的实践越来越丰富，迄今已3次通过立法（法律或行政法规）集中规范、加以引领，反映了对经办工作重要性和规律性的认识不断深化。

上个世纪80年代，我国重建社会保险制度，社保经办工作随之发育。1986年，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，对劳动合同制工人退休养老规定了社会化的经办管理模式——企业和劳动合同制工人缴纳的退休养老基金转入当地劳动行政主管部门所属的社会保险专门机构在银行开设的“退休养老基金”专户，该机构负责筹集退休养老基金，支付退休养老费用和组织管理退休人员；同时发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》明确，劳动部门所属的劳动服务公司负责待业保险经办工作，包括待业职工的登记、建档、建卡、组织管理、基金管理与发放等。此后，随着职工医疗、工伤、生育保险社会统筹制度的建立，相应的经办管理工作也开展起来。

总结这些实践经验，1999年年初，国务院颁布了《社会保险费征缴暂行条例》。这部行政法规虽然名称上指向“征缴”，实际上还对参保登记、基金管理和监督、待遇支付等各环节乃至记账、查询、公告等流程以及违规处罚都作出规定，是首次对社保经办工作比较完整的规范。它的创新性价值表现在以下几个方面：一是以法规形式确认了由政府主管部门管理的社会保险经办机构经办社保事务，调整了原劳保制度的管理体制；二是综合规范城镇职工5项社会保险的经办管理，超越了之前各险种分散规定的格局；三是规定社保经办机构要建立参保登记、缴费申报、基金收支两条线管理等制度和内外结合的监管体系等。这些规范，不仅有力支持了当时国企改革实现“两个确保”的目标，也为建立适应社会主义市场经济体制要求的社保经办体系奠定了法治基础。此后，社保经办工作步入成长期，各项规程、财务制度、会计准则等陆续出台，专用信息系统建设也迈出了启动的步伐。

进入新世纪，经历了东北完善社会保障体系试点、新农合与城镇居民医保制度的试行和普及、新农保与城居保制度的创建和推开、工伤保险立法等重大改革，我国社保体系框架逐渐成型，社保经办工作的内容更加丰富，程序也愈益精密。2010年10月，全国人大常委会审议通过《社会保险法》，于2011年7月起施行。《社会保险法》第九章是“社会保险经办”专章，但涉及社保经办管理服务的法条远不止于此，第七章的“社会保险费征缴”、第八章的“社会保险基金”、第十章的“社会保险监督”、第十一章的“法律责任”等都有相关规定。

2011年施行《社会保险法》时，距《社会保险费征缴暂行条例》出台已过去12年。《社会保险法》在社保经办方面的历史性建树，集中体现在4个“首次”：一是首次确定了各级社保经办机构的设立原则和程序，包括根据需要可以设立分支机构和服务网点；二是首次全面界定了社保经办机构的职责、权限和义务，要求建立健全各项规章制度；三是首次在法律中对社保经办引入“服务”概念，规定了建立和管理档案、免费提供业务咨询和记录查询、寄送对账凭证等服务项目；四是首次以法律形式明确了社保经办的信息化方向，确定国家统一规划全国社会保险信息系统，由各级政府按照分级负责原则共同建设。

这部法律推动了我国社会保险制度改革深化，同时促进了社保经办管理服务进入了以“一网三化”为突出特征的发展阶段：“一网”是社保经办机构实现了中央、省、地市、县4级全险种全覆盖，并延伸到城乡基层，在乡镇（街 道）、村（社区）全部设立起工作平台，形成了纵横互通的网络，把社会保险服务直接送到老百姓家门口。“三化”，即规范化——全面实行基金预算管理，落实内控机制，建立信息披露制度接受社会监督，适应参保人跨制度、跨城乡的流动性需求，制定施行多险种转移接续业务规程，建立专业性档案管理系统等，着力提高工作质量和效率；标准化——实施社会保险标准化工程，2012—2022年全国制定、修订施行了31项社会保险（不含医疗保险）国家标准和行业标准，不少地区也制定了地方标准，推动社保经办管理服务向可直观测度、量化方向发展；信息化——通过两期金保工程建设，建成了覆盖全国人社系统的专用网络，实现了社会保险数据省级集中，全国集中的职工养老保险全国统筹信息系统、个人养老金信息平台、职业伤害保障信息平台等顺畅运行，网上经办和移动通讯服务成为主流模式，社会保障卡覆盖全国97%以上人口，其中8亿多人持有电子社保卡，并正向居民服务 “一卡通”迈进。

又是一轮12年过去，今年国务院公布《社会保险经办条例》（以下简称《经办条例》）。这部法规出台的最大历史背景，是党的十八大以来中国特色社会主义进入新时代，我国建成了世界上规模最大的社会保障体系，同时面临社会主要矛盾变化和新型城镇化、人口老龄化、 就业方式多样化等诸多新挑战，社会保险经办管理服务必须不断满足人民群众对社保高质量发展的新需求。站在新的历史起点，《经办条例》在原有法规基础上，从4个方面完善、优化了社保经办工作规范。

更加全面。《经办条例》开宗明义指出立法的5项宗旨——规范经办、优化服务、保障安全、维护权益、促进公平，确立了合法、便民、及时、公开、安全5条原则，在具体内容上，全面涵盖了各项社保登记和转移、待遇核定和支付、经办服务和管理、经办监督和法律责任。这样全方位、全过程规范，秉持的是以人民为中心的理念，既凸显经办环节是国家社保体系将制度、政策落实到百姓身上的“最后一公里”，又使经办工作穿透窗口、柜台服务的表层，扩展、延伸至人民群众更深广的获得感、安全感、公平感、便利感，贯穿起参保人从建立社保关系第一天的“最初一公里”至伴随其终生的“每一公里”。

更求细化。《经办条例》把行之有效的管理政策、经办规程、服务举措、行业标准等上升为法规，弥补了原有法定规则相对粗泛的不足。典型条款如社保经办需记录的信息内容、各类社保关系转移的规则、各项社保待遇的申领和终止程序、对相关服务机构实行协议管理、建立社保信用管理制度等，都是基于多年经验积累并加以提炼，反映了精细化管理的孜孜追求。

更重便民。《经办条例》汲取各地成功经验，规定了许多便民利民举措。在机构设置上，把《社会保险法》有关社保经办机构“可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点”的允许性规定，调整为“应当强化社会保险经办服务能力，实现省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）全覆盖”的强制性规定；在经办手段上，要求开辟政府网站、移动终端、自助终端服务和窗口办理等多种渠道，满足不同群体需求；在环境建设上，要求经办机构提供无障碍信息交流，完善无障碍服务设施设备，并采取授权代办、上门服务等方式，为老年人、残疾人等特殊群体提供便利；在流程规则上，要求简化经办程序，减少不必要的证明材料，缩短审核期限；在工作方式上，建立健全异地就医医疗费用结算制度，委托第三方机构核验待遇享受资格等。一条条、一项项，无不彰显着人民政府紧盯老百姓在社保方面反映强烈的烦心事、操心事、揪心事的真诚关切。

更讲协同。社保经办的主要职责在人社、医保部门，但也需要多个相关部门的协作支持。《经办条例》高度强调各部门各方面密切配合，共同做好社保经办工作，如推动社保经办窗口进驻政务服务中心提供一站式服务，社保经办事项与相关政务服务事项协同办理，财政、审计部门的依法监督等；信息化社会中，信息共享尤为重要，因此要求用人单位在登记管理机关办理登记时同步办理社保登记，相关机关将单位和个人信息变更情况与社保经办机构共享。这是推进国家治理体系和治理能力现代化所必需的，体现了我国社保体系建设进入系统集成、协同高效阶段的新要求。

《经办条例》是新时代社会保险经办工作的新规范，也必定给亿万参保群众带来新福音。落实好各项规定，各级社保经办机构责无旁贷，政府各相关部门、各类社会组织和全体参保人都有责任共同遵守，并在新的实践中推进社保经办工作越来越完善。

（责任编辑：邹萃）