专家 | 非缴费型养老金的历史、现状及启示——连载二

【摘 要】非缴费型养老金几乎与缴费型养老金同时出现，但直到 20 世纪90 年代才开始迅速崛起并成为全球性现象。带有自由主义理念的非缴费型养老金在正规化就业比例不高的发展中国家，却逐渐显示了其广泛的适应性，迅速填补缴费型养老金留下的覆盖空白。长远来看，非缴费养老金可能并非是一个过渡性安排。对于中国城乡居保而言，需要在如下三方面进行完善：一是放弃个人缴费选项；二是调升待遇水平；三是提高资格年龄。

【关键词】非缴费型养老金；社会养老金；社会救济；城乡居保

（三）非缴费型养老金的迅速崛起（20 世纪 90 年代以后）

    毫无疑问，非缴费型养老金有助于养老金覆盖面的扩大，可以从根本上解决发展中国家的老年贫困问题。但是，对非缴费型养老金可能造成沉重财政负担的担心，特别是一些国家还有人口老龄化日趋严重下的融资成本加剧问题，一直是很多发展中国家止步不前的原因。此外，就那些缺乏公民年龄和死亡数据的低收入国家而言，在非缴费型养老金制度执行过程中，对政府管理能力也是一个重大考验。最后，从制度设计的角度来权衡，引入非缴费型养老金，还必须考虑初始条件，包括缴费型养老金制度的特征和覆盖情况，社会救助体系的运行状况以及瞄准机制的效率等。尽管对非缴费型模式有着种种担心和顾虑，但从20世纪90年代开始，大量发展中国家却开始引入或强化非缴费型养老金制度，并成为全球养老金改革浪潮的另一个侧面，但这个侧面往往被人忽视或关注不够。“助老国际”统计显示，截至2018年，全球共有114个非缴费型养老金项目，遍及111个国家或地区，其中大约70个国家或地区是从1990年后引入的，接近三分之二。这些计划主要集中在三个地区：一是拉美地区，特别是南椎体国家；二是南部非洲地区，例如博兹瓦纳、莱索托、纳米比亚、南非和斯威士兰；三是南亚国家，包括孟加拉国、印度和尼泊尔

    此外，从20世纪90年中期开始，一些积极从事养老金研究和实践推广的国际组织也开始注意到这一问题。例如，1994年世界银行就提出了三支柱模式，通过综合手段解决不同群体对晚年收入期望的差异问题，其中包括重新界定国家在消除老年贫困上所应该承担的责任边界。随着实践经验的积累和认识的不断提升，2005年世界银行把原有三支柱扩展到五支柱模式，把非缴费型养老金作为一个单独支柱（零支柱）从原来的一支柱中分离出来，从而强化了非缴费型养老金在扩大覆盖面和消除老年贫困上的地位，无疑为发展中国家养老金改革提供了新的范式和选择。

三、非缴费型养老金需要探讨的几个关键问题

总的来说，非缴费型养老金制度本身并不复杂，但考虑到经济发展水平、不同制度之间的衔接、应对未来经济社会发展以及历史传统等各种制约因素，在引入或改革已有非缴费养老金制度时需要考虑以下几个关键问题：一是待遇受益目标人群的选择；二是待遇资格年龄的确定；三是待遇标准的设定；四是财政负担的考量；五是个人激励的发挥；六是与缴费型养老金制度的衔接。

（一）目标人群

    对于目标人群的选择，一般来说可以有三种方式，但各有利弊。一是普享式，即向全国或部分地区达到一定年龄的国民或居民（达到一定的居住年限）提供均一给付的养老金，全球共有 22 余个国家采取了这一措施，比如新西兰、荷兰、玻利维亚和缅甸等。这一方式的优点在于可以节约大量行政管理成本，也可以避免权力滥用和腐败，但是最大的问题是可能让高收入阶层甚至富人也享受了这一待遇，从而带来了公平和财政负担问题。值得一提的是，作为一种折中办法，加拿大虽然也建立了普享式的非缴费型养老金，但高收入者在得到这一养老金后，要返还给政府财政，当然前提是该国建立了完善和高效的税收信用体系。二是经济调查式，即有针对性地向低收入者提供晚年收入保障。这种方式的实施范围既可以在全国范围内开展，也可以局限在某些特殊地区，或者只适用于农村地区。采取的经济调查，既可以是收入调查，也可以是资产调查，或者把二者结合起来。目前，全球接近 60 个国家采取了这一方式。当然，这种方式也各有利弊。好处就在于不仅可以达到减贫效果，而且甚至可以实现再分配目标。但问题在于执行起来具有很大的难度，对一些国家而言，识别准确性也令人质疑。三是养老金调查式（Pensions-tested），向全体或部分地区到达一定年龄且没有其他养老金收入的老年人发放定期待遇，也可以根据获得其他养老金数额相应降低该待遇水平。显然，这种方式可以有效回避经济调查所带的识别难题，而且实施起来管理成本更低。目前全球采取这方式的国家大概有 30 个左右。当然，这种方式也面临两个问题。首先，它忽略了养老金以外的收入，因此不需要养老金的个人也可以从中受益。其次，如果设计不合理，它可能减少参加缴费型养老金制度的动机。

（二）资格年龄

    对于资格年龄的确定，一般需要考虑两个因素：一是就业者劳动生产率的变化；二是缴费型养老金制度的领取年龄，也即通常意义上的法定退休年龄。首先，从劳动生产率的角度来看，人到了中年以后，随着年龄的增长，健康状况也会变差，最终可能导致生产效率下降，因此需要退出劳动力市场。但是，不同的国家，人们的健康水平差异较大，因此同样的 60 岁对低收入国家和高收入国家是完全不同的概念。事实上，有充分的证据表明，60 岁的平均余命与平均收入之间存在着正相关关系。因此，如果以生命周期中生产率永久下降为确定资格年龄（否者将会导致贫困），那么不同国家的非缴费型养老金支付起始年龄应该根据各自的健康状况和老年人的生产率状况而有所不同。其次，在确定领取非缴费型养老金的资格年龄时，还必须考虑该国缴费型养老金计划的资格年龄。理论上讲，这两个年龄应该协调一致。可是，在许多国家，尽管老年人身体状况已显著改善，预期寿命已大幅提高，但缴费型养老金制度的退休年龄仍然停留在多年前的水平。需要强调的是，不管是缴费型制度还是非缴费型制度，如果待遇水平做到富有弹性，那么资格年龄的高低也不是绝对的。理论上讲，只要以精算公平的方式调整福利，两项计划的合格年龄都可以是灵活的。例如，如果领取非缴费养老金的资格年龄是 65 岁，但工人在 60 岁时要求领取养老金，则可以按照精算公平原则减少养老金数额。与之相反，如果工人将申请养老金的时间推迟到 70 岁，那么养老金数额也可以精算公平原则按比例增加。当然，年龄资格的确定还要考虑其他因素之间的协调和影响，比如待遇标准的高低。纵观全球，目前领取非缴费型养老金的资格年龄低于 60 岁（包括男性高于60 岁而女性低于 60 岁）共有 12 个国家，全部是发展中国家，而且低收入和中等收入国家占比各半。资格年龄不低于 60 岁且不到 65 岁以上国家为 27 个，来自发达国家只有希腊、爱沙尼亚和立陶宛三个国家，而其他都是发展中国家，其中 8 个为低收入国家。资格年龄不低于 65 岁且不到 70 岁的国家接近 60 个，包括了大部分发达国家和中高收入国家，也有一些低收入国家。资格年龄不低于70 岁的国家大概 10 个左右，没有一个是发达国家，而且超过一半是低收入国家，可能的原因是这些国家财力有限，而没有充分发挥出非缴费型养老金的作用。

（三）待遇标准

    非缴费养老金待遇水平通常由一国的最低工资标准或贫困线标准来决定，而最低工资标准也与贫困线有一定的关联性。因此，本质上来说，非缴费型养老金应该是由贫困线决定的，待遇水平应该是较低的。但是，每一个国家对待贫困的理解不同和财力上的巨大差异，所制定的贫困标准差距较大，因此各国间的非缴费型养老金的待遇标准相差很远。另外，虽然世界银行在 2005 年提出的五支柱模式，但真正完全具备这五支柱的国家并不多，甚至有的国家始终没有引入第一支柱，而依靠非缴费型养老金的零支柱承担一部分的收入平滑的功能，因此待遇标准也较高。比如新西兰、澳大利亚和荷兰，他们的待遇水平分别为 1623 新西兰元（1049 美元）、1577 澳元（1095 美元）和 1114 欧元（1201 美元），分别占到人均 GDP 的 36.9%、27.8%和 33.5%。从绝对数量上来看，全球非缴费型养老金的待遇标准从最低的每月 3 美元（印度）到最高的每月 2086 美元（塞舌尔），跨度超过 2000 美元。再从相对数量上来看，即非缴费型养老金待遇水平占人均 GDP 比例，各国之间的差距也非常大，从低于 3%的印度和牙买加，一直到高于 40%的莱索托和委内瑞拉。具体来说，有 37 个国家低于 10%，介于 10-20%之间的国家为 39 个，介于 20-30%之间的共有 21 个，介于 30-40%之间的有 8 个，而超过 40%的只有两个国家，所有国家待遇水平的简单算术平均为 16.0%。如果考虑 20%以下的国家占大岁数，那么这 76个国家的平均数也高达 10.8%。显然，就比较而言，即使保守衡量，把非缴费养老金的待遇标准设定为占人均 GDP 的 10%，应该是比较适宜的。

（四）财政负担

    财政负担既是非缴费型养老金的一个约束条件，也是各种因素综合作用的结果，比如前面提到的目标人群、资格年龄和待遇标准，还包括养老金的待遇调整机制、财政预算能力以及经济发展水平等。因此，各国之间差距极大。以非缴费型养老金支出占 GDP 比例来衡量，从不足的 0.001%（韩国和印尼）到超过 5%（荷兰、丹麦和挪威），全球平均为 0.735%。如果从目标人群定位上来考察，普享式非缴费型养老金财政支出占 GDP 比例为 1.891%，养老金调查式的为 0.368%，而经济调查式只有 0.535%。如果从经济发展水平差异上比较，低收入国家非缴费养老金支出占 GDP 比例的平均值为0.253%，下中等收入国家为 0.539%，上中等收入国家为 0.582%，而高收入国家为 1.079%。也就是说，随着经济发展水平的提高，非缴费养老金的财政支出占比也相应提高。

（五）个人激励

    对于非缴费型养老金，还有一个普遍担心的问题，即如果引入了非缴费型养老金，能否对个人储蓄或就业行为产生影响，比如激励个人减少储蓄或者诱导提前退出劳动力市场。就目前的研究而言，还没有足够证据表明非缴费型养老金制度会对人们行为产生这种影响。其实道理很简单，因为对低收入者的信贷约束，潜在的受益人群不可能因为预期的养老金，而减少年轻时的就业。而对于退休时点的选择（提前退出劳动力市场），只要年龄设置较高，这种负面影响也基本可以消除。同样，对储蓄率降低的担心也是多余的。因为对大多数国家来说，非缴费型养老金受益人一般是低收入人群，他们的储蓄倾向本来就较低，只要在合理幅度内给他们晚年提供一份额外收入，对储蓄的影响几乎是可以忽略不计的。实际上也是如此，针对一些国家的具体案例显示，非缴费型养老金不仅对个人就业和储蓄负面影响较小，而且还可以大幅改善老年人的心理健康水平和所在家庭的生活水平。比如，对墨西哥“70 岁及以上计划”（70 y más）的研究表明，一方面该计划受益老年人在老年抑郁量表上的得分下降了 12%，心理健康得到了显著改善。另一方面，受益老年人所在家庭出现了较高的消费支出水平，平均增长了 23%。另外，虽然受益老年人从事有偿工作的比例下降了 20%，但退出以前劳动的大多数人转到家族内部的生产活动中。总体而言，以发展中国家低收入者为目标的非缴费养老金计划可以改善贫困老年人的福利，而不会对未来计划参与者的收入或储蓄产生任何间接影响（通过潜在的预期效应）。同样，这一结论也适用于秘鲁的“65 岁计划”（Pensión 65）。

（六）与缴费型制度的关系

    最后，对于非缴费型养老金可能对缴费型养老金带来的冲击也是必须考虑的问题之一。一般来说，在以缴费型制度为主体的发展中国家，因为税费征缴体系执行力较弱，非缴费型养老金的待遇水平一般都较低，防止人们退出现有的缴费型养老金制度。其实，即使非缴费型养老金提供了较高的待遇水平，也可以通过一些制度设计处理好与缴费型养老金之间的关系。比如，智利的“团结支柱”（solidarity pillar）提供每月平均 10.46 万比索（174 美元）的较高待遇标，但是通过与缴费型制度之间的待遇平滑消除了可能对缴费型制度带来的冲击。具体来说，团结支柱包括两部分，一向没有领取缴费养老金权利的个人发放“基本团结养老金”（Pensión Básica Solidaria, PBS）；二是向参加缴费型制度但待遇水平较低的个人提供的“缴费团结养老金”（Aporte Previsional Solidario, APS）。前者对所有没有加入缴费型制度的个人提供定额给付的养老金，而后者的待遇以基本团结养老金标准为起点，而随着缴费型制度提供待遇的增加而降低，最后趋近于零。显然，通过这一制度设计平滑了缴费型制度和非缴费型性制度之间的缺口，消除了缴费困难人员在制度间选择的困境，大大降低了对个人参加缴费制度的负向激励程度。本质上讲，团结支柱是传统上非缴费型养老金与服务于缴费型制度的有保障最低养老金的结合体。

（一）主要结论

    非缴费型养老金同缴费型养老金几乎同时起步，但前期发展非常缓慢，在多数国家要么被社会救助所取代，要么仅作为缴费型制度的补充而存在。只是到了20 世纪 90 年代才开始迅速崛起，非缴费型养老金的扩大开始成为全球性现象，目前有 111 个国家或地区引入了非缴费型养老金，但就覆盖范围和影响力来说，各个国家差距较大，前途似乎并不明朗。在这种情况下，通过对非缴费型养老金发展历史和现状进行梳理，释疑其理念、适用性和未来前景，就显得非常必要。

    首先，就其理念来说，非缴费型养老金代表着自由主义，要求国家只应该也只能承担最基本的保障义务。虽然该制度起始于北欧，但却承脉于近代社会救济政策，甚至可以上溯至英国早期的《济贫法》。当然，非缴费型养老金承认了获得“救济”是一项基本权利，而不再以剥夺其他权利为代价，这是区别也代表着社会巨大进步。紧接着，自由主义特征明显的英国及一些英联邦国家（例如新西兰、澳大利亚、加拿大等）迅速接纳了非缴费型养老金，为其代表的自由主义理念提供了佐证。只是在战后资本主义发展的黄金期，他们的理念受到了内外部各种影响的冲击，有的国家开始通过引入收入关联养老金，逐渐背离初衷。

    其次，就其适用性而言，非缴费型养老金具有更广阔的发展空间，可以迅速填补缴费型制度留下的覆盖空白。对于发展中国家而言，缴费型养老金制度甚至覆盖不到一半的就业者，这也是20世纪90年代非缴费型养老金崛起的直接原因。如果单从覆盖人数上来说，非缴费型养老金的地位在很多国家已经超越缴费型制度，只是影响力还比较小。必须强调的是，近 30 年非缴费型养老金的突飞猛进，与其理念毫无关系，只是应对缴费型养老金覆盖难以扩大的被动之举。但考虑全球化的广阔前景，非缴费型养老金所代表的理念必然会得到重视，届时非缴费型养老金才能取得与其地位相称的影响力。

    其三，就其发展前景来说，非缴费型养老金可能并非一个过渡性安排。很多发展中国家选择缴费型养老金为主体，其实都隐含这样一种观点，即“随着缴费型养老金制度的成熟，覆盖更大比例人口，非缴费型养老金制度将失去意义……扩大缴费型制度的覆盖率与各国的经济增长进程以及该制度的成熟有关，这可能需要很长的时间”。

（一）对中国的启示

    但是，这是值得商榷的。且不说大多数发展中国家能否达到像发达国家一样的高正规化就业水平，单就当下互联网技术助推的零工就业，无论是在发展中国家还是发达国家，都已经明显削弱了正规化就业水平，正在侵蚀缴费型养老金制度所赖以生存的基础，而给非缴费型养老金未来发展提供了无限可能。

    中国于 2009 年正式开始实施的新型农村社会养老保险（简称“新农保”），并于 2011 年迅速推向城镇居民，即所谓的城镇居民社会养老保险（简称“城居保”），最后在 2014 年合并“新农保”和“城居保”成为目前的城乡居民基本养老保险（简称“城乡居保”）。从制度设计上看，城乡居保似乎是一个缴费型制度（需要个人缴费），在从实际运行上来说，却应该是一个典型非缴费型制度，因为个人缴费很低，例如 2017 年城乡居保基金收入 3304 亿元，而其中个人缴费810 亿元，但参保人数却高达 51255 万人，人均年缴费只有 158 元，只是满足最低要求的象征性缴费。

    首先，从制度初衷和国际经验来看，非缴费型养老金很少要求个人也要缴费，因此城乡居保应该取消个人缴费。道理很简单，既然制度覆盖对象大部分是低收入群体，对受益人更应该体现“福利”属性，而不应该追求“保险”属性。当然，城乡居保引入个人缴费机制可能有两点考虑，一是考虑与城镇职工的“统账结合”制度衔接问题；二是激励个人储蓄。但这两点似乎都值得商榷。首先，城乡居保并入城镇职工基本养老保险制度的前提条件是较高的就业正规化水平，这在发展中国家几乎是不可能完成的；其二，对低收入者而言，姑且不说是否都有缴费能力，即使有缴费能力，那么缴费（相当于延迟消费）也可能降低他们的终身效用（因为不同收入人群之间的时间偏好差异）。

    其次，从待遇标准来看，上中等收入国家的待遇水平为人均GDP的 13.7%，即使按照前文提到的较低标准 10%，城乡居保的待遇水平也应该进一步提升。2018 年，城乡居保基金支出 2906 亿元，实际领取待遇人数 15898 万人，相当于人均 1827 元（每月 152 元）。同年，中国GDP为 90.03 万亿元，而人口 13.95亿人，人均GDP为 6.45 万元。不难得出，城乡居保待遇相当于人均GDP的 2.83%，与国际上 10%标准还有较大差距。实际上，从国际经验来看，即使提高待遇水平，财政负担也未必过高。以 2018 年为例，如果把城乡居保待遇水平提高到人均每月 500 元（接近但仍低于人均GDP的 10%），即财政支出为 9538.8 亿元，占GDP的1.06%，已经超过上中等收入国家平均的 0.582%，非常接近高收入国家的 1.079%。对于还处在“上中等收入”（upper middle income）水平的中国而言，这个财政支出显然是较高的。但是，目前中国城乡居保待遇领取的资格年龄只有 60 岁，不仅显著低于高收入国家平均的 65 岁，也明显低于了所有中等收入国家的 64岁。从这方面来说，我们城乡居保却是非常“慷慨”的。总之，城乡居保应该大幅提高资格年龄，同时显著增加待遇标准。

完