专家 | 我国网络创业就业特征及其对社会保险可及性的挑战——连载四

        我国网络经济的发展十分迅速，网店、网约车、共享单车、网上外卖等新经济领域方兴未艾，新兴业态的存在、发展和渗透将是长期的，深入的，不可逆的，我们应牢牢树立“就业是第一福利”的理念，就业为民生之本。社保、财税和市场监督等相关政策多新经济的发展应采取支持和保护的态度，为其创造一个良好的生态环境。新兴业态的大部分就业群体，尤其是平台赋能型和众创空间型，比如网店等，属于经济的神经末梢，既充满活力，但又显得很脆弱，一点点的政策变化的压力都有可能让他们失去创业或就业的机会。“十三五”规划（2016－2020年）中提出“实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖”24，强调“大幅提升灵活就业人员、农民工等群体参加社会保险比例。”毫无疑问，大部分滞留在制度之外的新经济就业群体是当前社保扩大覆盖面的主要目标群体。我们一方面要加大社会保险的宣传力度，积极引导和鼓励其参加社会保险，但另一方面又不能操之过急，在相当时期内要为他们留出较大的空间、较高的自由度、较明确的容忍态度；一方面，要尽快和积极规范劳动关系，制订身份认定标准，但另一方面，要树立强烈的改革意识，让社会保险制度能最大限度地适应和接纳新经济的就业特征，而不是相反，更不应该为了参保而参保，为了参保而牺牲就业，不能让就业这个民生之本去“削足适履”。

        本着上述原则，本文提出，在新时代新兴业态参加社会保险的具体改革思路。

（一）规范网络经济的劳动关系和提高劳动合同签约率

        如前述，独立实体型就业群体参加社会保险的比例非常高，与其他正规部门参保别无两样。而平台赋能型及众创空间型属于典型的新经济就业形式，始终没有准确的官方定义及分类，他们难以找到合适的认证渠道，往往被认为是灵活就业或非正规就业者，因为目前对第三方平台或众创空间创业就业群体没有明确的就业认证标准，创业就业门槛很低。由此可推断，在网约车司机、网络主播等实现自我雇佣的平台就业群体里，取得就业认证的难度更高，取得认证比例有可能更低了。

        与独立实体型不同的是，平台赋能型和众创空间型的就业形态十分特殊，雇佣责任与平台或众创空间的关系不大，关键在于平台上每个创业者和实现自我雇佣的就业者本人，让他们“降低”签约的门槛，“缩短”签约的“路程”。例如，由社保部门、街道办事处、劳动监察等部门联合授权建立一些劳动认证和第三方代理缴费的“一站式”服务的公益性机构，使之成为这些灵活就业群体合法参保的“绿岛”，并负责监督规范劳动关系的督办事宜。网络直接就业和间接就业、兼职就业和全职就业设定多维度标准，统筹考虑共享经济、网红经济等新兴网络创业就业形式，制订具有前瞻性、包容性和可操作性的政策标准。

        网络第三方平台（包括众创空间）是掌握网络创业就业者信息的直接渠道，就业认证完全可以基于这些平台认证的基础上进行，也可以避免重复认证带来的复杂流程。因此，网络第三方平台也可成为政府部门很好的合作伙伴，在劳动认证和规范劳动关系等方面发挥作用。为了提高网络经济的健康发展，越来越多的电子商务平台鼓励创业者进行工商登记手续，例如，在其注册时要经过严格的实名认证，并要求有实名认证的唯一交易账号等。或由政府部门提供管理工具和标准，由平台负责实施，发挥网络的高效便捷之优势，打通信息网络，形成联动机制，推进网上工商注册，网上社保注册等便捷服务，将有助于政府掌握网络创业者的动态及数据，也对互联网企业对于其用户进行管理提供有效工具。

（二）提高社会保险的可及性、灵活性和便携性

        要加大社会保险在网络上宣传力度，这对网络创业就业群体的效果更为有效，因为这个就业群体的生活离不开社交网络服务，可以利用政务微博、政务微信公众号等新兴社交网络渠道进行推广和宣传。在创业阶段，可社保诸多信息嵌入在网络创业注册环节，在注册流程中的适当节点弹出相关提示，并引导其至政策介绍页面，进行详细了解。在日常运营中，网络创业平台会定期或不定期的通过既定的沟通方式发布平台规则变化和近期运营重点等信息。

        加大实时通过网上参保手续服务平台的建设力度，例如，在缴费渠道上开通网上社保服务和网络支付的方式，例如可通过支付宝、微信等移动支付手段实时支付实现方便快捷的缴费。

针对网络创业就业群体的灵活性，可对其采取弹性的缴费方式，根据参保人实际可负担能力，在收入较好时多缴，收入不足或没有时少缴或暂时不缴；可按月、按季度或按半年、一年等期限缴纳该期限的费用等弹性缴费方式。

        医疗保险已实现跨省跨地区的转移接续和异地结算，虽然养老保险早在2009年就实现了异地转移接续，但手续复杂，电子化程度太低，需要在转出地和转入地连续申办，时间超过6个月。网络创业就业群体的流动性和不稳定性较高，提高制度的便携性有利于提高整个群体的参保积极性和参保率。

（三）增强养老保险激励性，真正实现多缴多得

        无论网络创业就业群体的就业身份是否已经认定，不论是否建立的正规的劳动关系，无论是城镇户口还是农村户口，就养老保险来讲，应尽量鼓励这个群体参加城镇职工基本养老保险制度，按照城镇灵活就业人员的条件、要求和缴费公式将他们吸纳到这个制度中来，因为这个制度的养老金替代率较高，对此，要加强宣传教育。对收入水平很低、没有条件加入到城镇职工养老制度的个别人，在提供一定的资质证明之后，允许他们加入到城乡居民基本养老保险制度中来。

        城镇职工养老保险的制度要增强缴费激励性。根据目前的政策，灵活就业人员缴费率为当地社会平均工资的20%，其中划入个人账户的仅为8%，其余进入社会统筹基金。在问卷调查中发现，网络创业就业群体认为这样的缴费公式并没有真正体现“多缴多得”，因为进入社会统筹的比例太大，与他们未来的权益并没有直接挂起钩来。在他们眼里，个人账户部分可以继承，是他们真正的“私有财产”，如果进入个人账户的比例能够提高，不仅可激励他们参保的行为，还可激励他们选择更高的缴费基数，也有利于养老保险的财务可持续性，完全符合党的十八届三中全会通过的《决定》关于“完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益”的改革精神。

（四）积极探索工伤、失业、生育等社会保险的新机制 

        按现行的《社会保险法》，工伤和生育保险是由用人单位缴纳保险费，职工不缴纳保险费，失业保险是由用人单位和职工双方共同缴纳失业保险费。就是说，这三项社会保险中，工伤和生育保险的制度安排是不支持无雇主的网络就业人员参保的，即使双方缴费的失业保险也基本是不支持的。但在实践中，网络创业就业群体对三项社会保险的需求非常大，甚至从某种意义上讲，这些社会保险项目对他们更现实，更“实惠”。因此，积极探索建立社会保险的新机制，最大限度地满足新兴业态就业群体参保需求，应成为今后一个时期的主要任务。

        首先是工伤保险。在网络经济中，很多行业属于高危职业，例如，网店的仓储和物流，网约车、快递和外卖配送等行业。仅以外卖配送为例，这是除了快递以外的一个新兴物流服务行业，根据美团点评研究院2018年初发布的一项报告数据显示25，美团外卖的活跃“骑手”人数已经超过50万人，而他们受伤的几率较高，“骑手”频频遭遇工伤，但因没有签署劳动合同和建立标准的劳动关系，他们无法参保和申请工伤认定。因此，就这个就业群体而言，一旦发生工伤，就需由雇员个人来承担一切费用，这不仅使劳动者承受巨大的经济压力，其整个家庭都处于失去经济来源的绝境，从而引发一系列社会问题。

        其次是生育保险。很多网店等形式的就业方式是年轻夫妇举家创业，或雇佣亲属一家人帮忙，在没有明确的劳动雇用关系的条件下，他们均没有可能性参加生育保险。虽然生育保险与医疗保险在名义上已经合并，但其缴费公式并没有合并，青年女性参加生育保险还是面临制度上的障碍。

        最后来看失业保险。虽然《社会保险法》规定失业保险是由用人单位和职工双方共同缴费，但在实际操作中，制度安排对没有雇主和劳动关系的从业人员来说也是难以参保的。与工伤和生育保险不同的是，灵活就业人员单方独立参加失业保险的试点在地方多有报道。例如，早在2007年云南省就对个体工商户和城镇灵活就业人员参加失业保险做出了规定26，此后，省里和各县市也陆续多次发布政策予以完善27，目前已积累了较为丰富的经验和成熟的做法。此外，南京市玄武区和宁波市等地区灵活就业人员参加失业保险也出台了政策28。

2017年4月，国务院专门发布了《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》（国发〔2017〕28号），规定新兴业态实现多元化就业的从业人员可按照灵活就业人员的身份参加养老和医疗保险，并提出“探索适应灵活就业人员的失业、工伤保险保障方式，符合条件的可享受灵活就业、资助创业扶持政策”。其实，近年来，有些地区对灵活就业人员参加工伤保险进行了试点，例如，2018年3月，江苏省苏州市将吴江市确定为试点城市29，采取政府主导和商业保险运作的模式，尝试新业态从业人员的职业伤害保险问题。政策出台两个月就有1.5万人参加了保险，约占吴江灵活就业人员参加养老保险总人数的19%。江苏省早在2006年的南通、2010年的太仓就推行过类似试点，既积累了一些经验，也有一些教训30。

（五）构建多层次社会保障体系是迎接新挑战的必由之路

        以“互联网＋”为代表的新产业、新业态就业创业趋势是不以人们的意志为转移的，在可以预见到的未来，平台经济、众包经济、分享经济等创新发展将更加深入，范围将更加广泛，对人们的就业思维和就业模式的影响将更加深远。在这个大背景下，除了社会保险制度主动迎接新挑战、适应新经济之外，长期内尽快构建多层次社会保障体系是解决新经济就业群体乃至广大人民群体社会保障问题的必由之路。

        所谓多层次，是指以国家提供的家计调查式的社会救助制度为兜底、国家建立的第一层次基本社会保险为主体、雇主举办的第二层次企业福利制度为补充、个人和家庭投资或购买的国家税收政策支持的第三层次福利制度为基础的社会保障体系。除了第三层次以外，其他都设有一定的条件和门槛，如前所述，这是制度的性质所决定的，而只有第三层次的可及性和便携性是最好的，最能适合网络就业特征和满足网络就业群体需求的。在第三层次中，目前养老保险的政策包括两个部分，一是个人税收递延型商业养老保险，2018年5月1日在上海市、福建省和苏州工业园区开始试点，只要是取得工资薪金和连续性劳务报酬所得的个人都有资格购买，缴纳的保费可以按照6%和1000元孰低办法在税前扣除，作为契约型的制度设计，达到法定退休年龄后可获得年金性质的保险产品；另一个是养老目标基金，2018年2月已开始实施，这是投资型的个人养老金，其税收支持政策预计将在年底发布。网络就业群体可根据个人的情况进行选择和搭配。第三层次的医疗保险产品也享有国家税优政策支持，2015年开始启动试点，2017年7月1日起商业健康保险个人所得税试点推向全国，购买者每月可享受200元的个税扣除优惠。

        在目前的条件下，以遭受意外伤害导致的残疾或死亡为主要保险标的的“人身意外伤害险”还没有税收政策支持，但产品种类很多，足以满足网络就业群体的需求。随着网络经济的深入发展和网络就业群体规模的不断扩大，人们对“人身意外伤害险”的需求也必定会越来越突出，针对非正规就业的庞大群体的实际需求，条件成熟时，国家应将这个特殊的就业特征考虑进来，将“职业伤害保险”作为一个“准备公共产品”来看待，在保险市场上以适当的税收政策支持为条件给这些群体“定制”一些“专属产品”。当然，“失业保险”这个产品的供给在全世界保险市场上都是失灵的，只有在社会失业保险的制度框架内引入一定的商业保险因素并将其巧妙结合起来才能有所作为，或说只有在公共干预下才有可能考虑失业保险的问题。

        针对网络就业群体的就业特征及其需求，保险业面临的既有机遇，也有挑战；唯有创新，才能实现进步。

（完）