专家 | 典型国家的非缴费型与缴费型养老金制度融合设计研究——连载一

【摘 要】20 世纪 90 年代以来，非缴费型与缴费型养老金制度的融合式发展成为国际养老保障制度改革的主要趋势之一。根据养老金制度的不同融合形态，两种制度的融合类型大体划分为最低担保型、补缺型和托底援助型三类。瑞典、智利、美国和韩国四国融合设计经验表明，融合式发展不仅有助于减贫，而且还对收入再分配、劳动激励等产生间接影响。结合国际经验，本文得出三点启示：一是实现非缴费型与缴费型制度的有效融合，二是处理好非缴费型养老金模式选择与制度长期运行成本、劳动激励的关系，三是提高城乡居民社会养老保险待遇水平，建立待遇指数化动态调整机制。

【关键词】非缴费型养老金；缴费型养老金；减贫；最低养老金

     相对公共养老金制度下的缴费型养老保险制度而言，非缴费型养老金计划是政府定期向老年人提供的无需个人缴费的现金转移，其受益资格往往基于年龄、居住时间或家计调查，与个人过去缴费没有必然联系。非缴费型养老金通常又被称为社会养老金，主要面向不具备持续缴费能力和终生面临贫困风险的老年人，是发挥减贫和收入再分配功能的有效政策工具。 

     按照世界银行多支柱养老保障体系的基本分类标准，1994 年非缴费型养老金与社会保险一起被划为第一支柱，2005 年扩展为五支柱时，非缴费型养老金则单独列出归为零支柱。非缴费型养老金在多支柱养老保障体系中地位的变化，突显其在老年收入保障体系中的重要作用。与此同时，如何厘清缴费型与非缴费型养老金计划的关系和制度边界，实现不同层次养老金制度的整合，逐渐成为各国制度设计关注的重点。20 世纪 80 年代末开始，学界关于非缴费型和缴费型养老金制度地位和关系的研究越来越多。Barrientos 和 Mǜller 指出，因非缴费型养老金制度以减贫为主要目标，养老金待遇水平较低，应同时运行缴费型和非缴费型制度，实现 普惠式非缴费型养老金制度与收入关联养老保险制度的良好整合有助于弱势群体摆脱贫困。部分学者也发现，缴费型与非缴费型制度之间的差异使其在融合过程中面临一些问题：非缴费型养老金待遇水平的设定可能会影响人们参与缴费型制度的积极性。此外，Charlton 认为因非缴费型和缴费型养老金制度在组织管理和制度理念上存在的差异，两者在融合过程中会遇到一些政治问题，需要大量外部力量的支持。 

     伴随全球经济增速趋缓、人口老龄化、劳动力市场的变化，各国养老保障体系改革需要平衡多重目标：预防老年贫困、待遇充足性、扩大覆盖面、实现一定收入替代、劳动激励和财务可持续性。不同改革目标的实现需要不同的政策组合，任何单一制度均无法承受多重目标之重，应在考虑现实约束条件下实行组合式改革策略，因此，国际养老金制度改革逐渐走向融合式发展。中国老年人口数量的绝对规模大，蕴含着巨大的老年经济保障需求，加上我国养老保障制度体系的整合不够、发展不均衡及大量非正规就业者的存在，老年人因收入保障不足陷入贫困的风险很大，研究不同制度的融合发展有助于建立功能清晰、结构合理的老年收入保障体系。中国建设和完善非缴费型养老金制度需要重视国际经验，因此，本文选取部分实行制度融合式设计的国家为研究对象，重点探讨制度融合式设计在改进制度效率上发挥的作用，从而为我国养老保险制度的完善提供有益借鉴。

      缴费型与非缴费型养老金制度的建立均可追溯到 19 世纪末期。在这一百多年的时间里，根据与缴费型养老金制度的发展对比，非缴费型养老金制度经历了与缴费型制度并行发展、处于边缘从属地位和快速崛起的发展历程。

（一）与缴费型制度并行发展阶段：1889 年—20 世纪 40 年代

     缴费型与非缴费型养老金计划的诞生前后相差两年时间，1889 年德国率先建立缴费型养老保险制度，随后 1891 年丹麦正式推出由税收融资的针对 60 岁以上贫困人口的非缴费型养老金计划。该计划基于家计调查确定待遇资格，由地方政府管理。1897 年，四分之一的丹麦老年人领取了相当于当地平均工资收入 20%的养老金。新西兰于 1898 年引入非缴费型养老金制度，很快部分北欧国家和英联邦国家纷纷建立非缴费型养老金计划，比如 1908 年澳大利亚、1909 年英国和爱尔兰、1913 年瑞典推出第一个普惠型社会养老金、1919 年乌拉圭、1927 年南非、1936 年挪威和 1937 年芬兰等。同期，俾斯麦式的缴费型养老保险制度从德国迅速传播到奥地利、法国、西班牙和葡萄牙等国，并于 20 世纪上半叶陆续扩散到其他 OECD（Organization for Economic Co-operation and Development，简称经合组织）国家，该时期缴费型和非缴费型养老金计划并行发展。

（二）处于边缘从属地位的缓慢发展阶段：20 世纪 40 年代—20 世纪 80 年代末期

    二战结束后，发展中国家开始大力发展本国的养老金制度，因养老金政策扩散效应和世界银行、国际劳工组织等国际机构的积极推动，拉丁美洲、非洲、中东和亚洲各国引入缴费型社会养老保险制度。该时期在最早一批建立非缴费型养老金制度的国家中非缴费型养老金占主导，辅之以缴费型计划，比如新西兰、澳大利亚和部分北欧国家，而在其他中低收入国家养老保障体系中非缴费型养老金制度发展相对滞后，一直处于边缘地位，究其原因主要有三点：一是人口年龄结构较轻，老年人口在总人口中的比例相对较低；二是多代同堂的家庭占主导地位，家庭支持是老年收入的重要来源；三是政府用于减贫的财政资源有限。

（三）非缴费型养老金制度快速发展时期：20 世纪 90 年代以来

   虽然非缴费型养老金计划发展历史悠久，但直到近 30 年才开始崭露头角，原因在于缴费型制度的参保者往往是那些收入水平较高、拥有稳定职业的劳动者，其在扩大制度覆盖面上受限。因此，非缴费型养老金制度的重要性逐渐凸显，根据国际助老会数据统计，近 20 年共有 60 个国家引入社会养老金。全球范围内引入或强化社会养老金制度的速度在加快：发达国家正面临着人口老龄化加速老化带来的日益增长的社会保障待遇支出压力，养老金制度的改革需要在削减支出和保障最弱势群体之间取得平衡。发展中国家正经历着快速变化的宏观人口结构，面临着建立综合退休收入保障的艰巨任务，技术变革、贸易开放和非正规就业劳动者大量涌入劳动力市场使得缴费型养老保险制度管理难度加大，而且劳动力区域流动的加快正在持续弱化传统家庭保障，如果没有公共部门的干预，老年人陷入贫困的风险加大。虽然缴费型养老金计划建立时间较久，但覆盖面一直停滞不前。据估计，全球范围内仅有 25%的劳动人口被强制性缴费型养老金制度覆盖，尤其是撒哈拉以南的非洲和南亚等较贫困地区，仅有 10%左右劳动者被缴费型养老金制度覆盖。即使是在中等收入国家，缴费型养老金制度覆盖面也很少超过 50%。为有效实现减贫和扩大制度覆盖面，需要重新考虑养老金制度设计。在世界银行、国际劳工组织、联合国开发计划署等国际机构的积极推动下，部分国家在引入非缴费型计划时更加注重一体化设计，通过对资格条件和待遇水平的合理设计来实现与缴费型制度的融合发展，满足老年人多元化的经济保障需求。

    传统上一般将非缴费型制度定义为零支柱，缴费型制度定义为第一或第二支柱，二者之间不是简单的相互替代或非此即彼的关系，为实现制度一体化和促进公共养老金多元化改革目标的实现，非缴费型与缴费型制度相互融合、互相促进。

（一）制度融合设计考虑的关键因素

    融合是具有异质性的物体或事物相互接触、成为一体的过程。各国引入非缴费型养老金制度的目标主要有两个：一是减贫，确保老年人获得保障基本生活需要的养老金收入；二是扩大制度覆盖面，弥补缴费型养老保险制度的不足。实现缴费与非缴费型制度的融合设计实质上是寻求减贫、扩大制度覆盖面和控制财政成本三者之间的最优平衡。其具体设计时需要考虑几个关键因素：一是制度目标群体的定位。部分国家社会养老金覆盖人口与缴费型制度覆盖对象不同，一般而言，社会养老金制度的受益对象来自养老金调查或家计调查，目标群体明确且透明，获得一定标准缴费型养老金待遇的参保者将失去获取社会养老金的资格。二是待遇水平的设定要处理好保障性和激励性的关系。非缴费型养老金制度减贫目标的实现要求待遇水平能够满足老年人的最低消费需求，较高的待遇水平会对劳动力供给和储蓄产生负面影响。三是为有效避免缴费型养老金制度中参保者逃费，制度设计时需要合理控制有效边际税率（Effective Marginal Tax Rates，简称 EMTRs），实现财政成本和劳动激励性的基本平衡。所谓的有效边际税率是指非缴费型养老金收入随着收入（比如缴费型养老金待遇）或资产增加而相应减少的程度，其取值介于 0~100%之间。当有效边际税率为 100%时，意味着每增加1 单位收入，非缴费型养老金收入相应下降 1 单位，有助于控制财政成本，但会对劳动者行为产生严重扭曲，当有效边际税率低于 100%时，意味着每增加 1 单位收入，非缴费型养老金收入下降少于 1 单位，可以产生一定的劳动激励，但会增加财政成本，因此，缴费型与非缴费型制度融合时应合理设计有效边际税率，兼顾合理控制财政成本和促进劳动激励目标的实现。

（二）两种制度融合设计的基本类型

     因不同养老金制度的筹资模式、待遇领取的资格条件、目标定位和待遇水平设置的不同，两种制度会出现不同的融合状态，根据非缴费型与缴费型养老金制度的关系大体可分为最低担保型、补缺型和托底援助型三类。第一种融合类型是最低担保型。该类型在部分实行名义账户制改革的国家实施。一般而言，非缴费型养老金计划与缴费型养老金计划覆盖人口会存在重叠，但在制度设计上建立了平滑衔接的融合机制。收入关联养老金制度强调精算公平，养老金待遇与个人缴费年限和缴费总额密切相关，而对那些没有养老金收入或养老金收入不足以达到可接受的最低养老金水平者引入非缴费型养老金计划，通过待遇设计上的“补足”（Top-up），实现具有不同缴费能力的劳动者均能获得最低担保型养老金待遇。非缴费型养老金受益资格主要基于养老金收入调查，没有任何养老金收入的符合资格条件者将获得全额养老金担保待遇，养老金收入低于最低担保水平者，将获得差额补助。制度设计上采取分阶段平滑过渡机制，实现不同支柱养老金的融合：制度设置全额最低担保养老金待遇，随着缴费型养老金收入的提高，非缴费型养老金补贴额渐进下降。具体而言，所有缴费型养老金收入低于特定水平的符合资格条件者，可通过非缴费型养老金补贴使得个人最终获得的养老金总收入达到全额最低担保待遇水平。超出特定收入水平者，养老金总水平增加与自我积累储蓄额呈递增关系，非缴费型养老金补贴随之下降。待遇分阶段平滑设计有助于实现制度对弱势群体强有力的保障和劳动激励的统一。最低担保型养老金通常作为缴费型养老金制度改革的配套措施推出，其提供的保障水平相对较高，通常占到平均工资收入的 20%~30%，比如瑞典和波兰等国的实践。第二种融合类型是补缺型养老金。缴费型与非缴费型养老金制度在扩大制度整体覆盖面上互为补充，通常实行完全积累账户制改革的中低收入国家采取该方式。缴费型养老金收入的获得基于缴费义务的履行，对缴费年限要求较为严格，主要覆盖在正规部门就业、有持续缴费能力的劳动者，而那些没有就业或虽有就业但缴费不足的人群则排除在缴费制度之外，尤其在非正规就业劳动者占比较高的国家，引入非缴费型制度将大量非正规就业者、流动人口或缴费能力不足的女性劳动者纳入保障范围，通过制度的一体化设计，有助于防止个人转换身份时出现的保障空缺。制度设计上采取互斥的待遇衔接机制：针对完全没有账户养老金收入的符合资格条件者提供救济式基本养老金，对于账户养老金积累不足者，提供补差式养老金补贴。制度规定了非缴费型养老金待遇总上限额，当个人养老金总收入超出上限额，其最终获得的养老金收入完全取决于个人自我积累额；如果个人养老金收入处于 0 和上限额之间的申请者，将获得非缴费型养老金补贴，补贴额会随着账户养老金收入的增加而相应减少。当自我缴费额增加 1 单位，养老金总水平增加少于 1 单位，即相当于对增加的养老金收入隐性征税。如果制度有效边际税率较高，部分劳动者可能会选择通过非正规就业避税，在一定程度上降低部分劳动者缴费的积极性。该类型通过整合设计实现缴费型与非缴费型制度之间缺口的平滑，确保缴费型制度覆盖范围内外的参保者享有同样的资格获得非缴费型养老金待遇。待遇设计上与最低担保养老金总体思路类似，但在低收入者待遇设计上存在差异：最低担保型养老金能够确保缴费型养老金收入低于某一水平的所有申请者，通过非缴费型养老金待遇补齐其与全额最低担保型养老金收入的差额，确保最终获得的养老金总收入相同。补缺型养老金随着账户养老金收入的增加，补贴额相应下降，不同账户养老金收入者获得的最终待遇总水平不同。该类型以拉美部分国家为典型。

     第三种融合类型是托底保障型。部分实行DB现收现付养老保险制度的国家采取这一形式。缴费型养老金计划退休待遇水平根据退休前工资收入的一定比例设定，与个人过去缴费历史和工资水平相关，收入较低者或缴费年限不足者因缴费型待遇较低，很容易陷入贫困，需要引入非缴费型制度筑牢社会安全网。缴费型和非缴费型制度覆盖人口不同，缴费型计划主要覆盖工薪劳动者，低收入者或部分特殊群体（残疾人、盲人或遗属）纳入非缴费型制度的保障范围。制度设计上，非缴费型养老金待遇资格条件除了满足年龄、居住要求条件外，还需要进行严格的收入和财产调查，其中收入调查不仅包括缴费型养老金收入，还包括家庭或个人的其他收入，较为严格的收入排除规则有助于瞄准目标群体。非缴费型养老金待遇参照贫困线或最低生活保障标准设置，保障水平较低，主要发挥兜底功能，属于救助养老金范畴。

（三）两种制度融合设计的基本特征

     从目的上看，制度融合设计主要基于三个考虑：一是减贫的需要；二是控制成本的需要，通过制度整合创新，有效利用公共资源；三是劳动参保激励的需要。从设计机制上看，最低担保型养老金和补缺型社会养老金均设置了养老金待遇的平滑过渡机制，但非缴费型补贴额随着缴费型养老金收入增加而相应下降的幅度不同。救助型养老金属于事后救助，需要通过严格家计调查筛选目标群体。从激励相容性上看，最低担保型养老金和补缺型社会养老金的待遇享有以其是否有养老金收入为前提，待遇设计上因有效边际税率选择的不同，劳动激励程度不同。最低担保型的待遇设计趋于平缓，低收入者能够获得更高的补助额，高收入者补助额逐渐降低，劳动激励性强，对参保缴费激励扭曲较小。补缺型养老金补贴额随着个人筹资能力的增强相应减少，较高的有效边际税率会对部分低收入劳动者产生负激励。救助型养老金的劳动激励效果取决于待遇的慷慨程度和受益资格条件。从运行成本上看，最低担保型和救助型养老金因其覆盖人口相对偏少，制度成本较低，补缺型养老金因其覆盖的非正规劳动者和老年贫困人口多，制度成本相对较高。

未完待续