这期刊发的《工作论文》是由郑秉文撰写的《大幅‘双降’：社保制度改革进程中的一个转折点——从长期制度安排和长期经济增长的角度》。该文已在《华中科技大学学报》（双月刊），2019 年第3 期公开发表。如引用，请注明上述期刊出处——编者。
大幅“双降”：社保制度改革进程中的一个转折点
——从长期制度安排和长期经济增长的角度
郑秉文
中国社会科学院世界社保研究中心主任
【摘要】 文章对中国社保费率水平进行了国际比较，认为在世界各国排位中名列前茅。在分析中国社保“名义费率”居高不下的成因时，认为这主要是因为中国社保制度接纳“老人”的转型成本所致，而发达国家在建立制度之初一般并没赋予其这个功能。文章还对高税费和高增长的“中国奇迹之谜”做了简要分析，认为基础设施的高投资、社保制度的低遵从度、提高行政效率和网络经济发达等三个方面可被解释为是其主要原因。文章认为，此轮大幅减低费率和费基（简称“双降”）意义重大而深远，作为走向“轻税型”社保制度的一个转折点，它是改善社保制度公平性和可及性的重要手段，是社保改革的一个长期的制度安排，是社保制度改革取向和改革观念的一次重大进步。最后，文章对大幅“双降”之后养老保险制度面临的挑战进行了展望。
【关键词】 降低社保费 征费规范化 征缴体制改革 养老金改革 经济增长
从2019 年“两会”开始，在短短不到一个月里，改革开放以来规模最大、最密集的减税降费方案连续出台：《2019 年政府工作报告》宣布制造业等行业增值税16%的税率降至13%，交通运输和建筑等行业从10%降至9%，城镇职工基本养老保险单位缴费率从目前的19%降至16%，失业和工伤保险费率继续执行阶段性下降政策，2019 年全年减税降费2 万亿元；2019 年4 月3 日，国务院召开常务会议，决定大幅降低政府性收费和经营服务型收费标准，下调对进境物品征收的行邮税税率，全年可为企业和群众减负3000 亿元以上；4 月4 日，国务院办公厅颁布《降低社会保险率综合方案》（国办发〔2019〕13 号），决定调整就业人员平均工资计算口径，将省城镇非私营单位就业人员平均工资下调为全口径城镇单位就业人员平均工资作为缴费基数（下简称“降费基”），个体工商户和灵活就业人员在该平均工资的60%-300%之间选择适当的缴费基数。
费率和费基同时大幅下降（下简称“双降”），这在中国社保制度史上是首次，其意义深远。本文对中国社保高费率进行了国际比较，在对高费率的历史成因进行追溯分析的基础上，对社保高费率与经济高增长的“中国奇迹之谜”进行了分析，对降低费率的必然性及其历史意义做了论述；对大幅“双降”后养老保险基金可持续性面临的近期、中长期压力进行了多维度的细致考察，进而对《降低社会保险率综合方案》的内涵外延进行了论述，认为综合施策将成为治理重点。
一、引子：中国社保费率全球名列前茅
（一）中国“总税率”全球位居第十二
研究企业税负的中文文献汗牛充栋，对中国税费水平高低的争论争锋相对，见仁见智。尤其是，2016 年“死亡税率”的观点提出来以后，学术界和政策面
都给与了极大的关注并再次引发一场关于税负高低的大讨论。提出“死亡税率”的学者认为，40%的税负对中国企业意味着死亡。但有学者认为，中国税负并非
过重，关键在于结构失衡和税负不公；还有学者认为，中国税负具有转型期的特殊性，与国际相比处于较低水平；也有学者从世纪税负计算方法作为研究起点，认为企业微观税负计算方法存在问题，不能一概而论，不同行业税负存在很大差异性；有学者认为在“死亡税率”的争论中存在着概念理解不同、测度方法不同、统计口径不同、税制不同等因素，应合理降低间接税比重，提升直接税比重；还有观点认为，中国总体宏观税负并不高，但企业的税收比重较高；有论文通过对不同类型企业投资增长率的测算，认为只有个体私营企业投资增长率受到宏观税负的显著抑制，而国有企业和其他企业的投资增长并不受宏观税负的显著影响，因此，“死亡税率”的观点是站不住脚的。
在当前经济下行压力加大的背景下，政府实施大规模的减税降费在一个侧面证明中国税负水平不利于当前形势下的经济发展与稳定就业。这里引用世界银行的一份研究报告来考察中国税费水平在全球各国中的排位情况。
在世界银行的这份研究报告中，“总税率”是指“总税费比率”（Total Tax and Contribution Rate,TTCR），意指其占商业利润的比重，在全球190 个经济体中，中国位列第十二。这里将190 个经济体中“挑”出四组国家进行比对：一是把高于中国的11 个国家全部列出，发现除阿根廷和巴西为中等收入国家以外，其余均为低收入国家，甚至是“最不发达国家”；二是8 个主要发达国家，发现高于60%的只有法国，其余均低于50%以下；三是金砖国家，除南非以外（但体量很小），其他国家“总税率”都不低，大部分都高于主要发达经济体，这似乎可作为解释为什么他们的增长普遍被认为是“昙花一现”的主要原因之一；四是中国周边主要国家与地区，他们均低于40%，甚至只有20%多一点，这可解释为什么战后出现“四小龙”奇迹以至于其竞争力始终得以保持并名列前茅的主要原因之一。
（二）中国“劳动税”全球排名第二
世界银行将“总税率”作为测度企业综合税负水平的一个工具，其分子项由3 部分构成：一是“利润税”，即公司所得税/商业利润，所谓商业利润是指全部税前利润（税前利润+财产税+运输税）；二是“劳动税”，即（个人所得税+个人社保缴费+单位社保缴费等人工费用）/商业利润；三是“其他税”，即对货物和服务苛征的所有税种，例如“财产税”、“运输税”等等。所以，所谓“总税率”就是指所有税费/商业利润，即指企业当期所缴全部税费占企业商业利润的比重。中国学术界对世界银行2005 年推出的“总税率”（TTCR）测度方法多有质疑声音，尤其是一些著名税收专家认为这个测度方法值得商榷，指出在“总税率”中，分子项的确定、分母项的选取、指标构建等存在不足和缺陷，例如，分子项指标与大部分中等收入国家和高收入国家的实际情况不符。以中国为例，如果分子项不包括流转税，就会造成“总税率”水平的严重低估。再如，在分母项中，“商业利润”概念模糊，它只是近似地相当于一般意义上的企业利润。尽管如此，本文考虑到与世界各国税负负担统计口径的可比性和示意性，依然将之作为国际比较研究的一个基本工具。
在190 个经济体的排名中，法国的“劳动税”（labour tax）为全球之最，是51.1%，中国位列第二，是48.1%。众所周知，中国税收结构是以间接税为主，作为直接税的个人所得税占比很低，以2018 年为例，个税收入13872 亿元，仅占全国一般公共预算收入中税收收入156401 亿元的8.9%，占全国一般公共预算收入183352 亿元的8.2%。而个税包括工资薪金、劳务报酬、稿酬、财产租赁和转让所得、利息股息红利所得等十几个项目，但中国的个税主要来自工资薪金，在起征点不断上调的情况，中国的纳税人数量始终很少，与社保缴费人数和社保费缴纳规模不可同日而语。这种情况与欧美发达国家的税入结构正相反。
基于世界银行定义，目前中国的“劳动税”主要是指“社保缴费”。在供给侧结构性改革之前，全国五项社会保险执行的平均缴费率相当于工资薪金的42%，其中养老保险费率占大头，为28%。近几年来由于实施了几轮的降费政策，全国平均社保缴费率大约降至39%左右，其中，大部分省份执行的养老保险费率是27%（即企业雇主缴费率为19%，职工个人费率仍维持8%）。仅从城镇职工基本养老保险来看，中国的费率在全球名列前茅，比中国社保费率高的经济体大约有10 个左右。
这里笔者把表2 中养老保险费率高于（包括持平）中国的其他5 国的劳动税列出，将其与养老保险费率进行比对，发现养老保险费率最高的三个国家里，其劳动税却较低，这有可能其个税占比较高的原因导致的。相对于其他5 国而言，中国的劳动税很高，但养老保险费率却相对较低，其原因很可能是这样的：根据世界银行这个报告的解释，编制这个报告的数据主要来自统一假设的一个虚拟的中等规模的传统制造业“样本公司”，据此对190 个经济体的税率和税务合规负担进行比较。在中国，如此“标准”的虚拟公司很可能包括企业年金（雇主雇员缴费率合计9%）、住房公积金（雇主雇员缴存比例合计一般为24%）等其他相关福利支出，于是，与其他5 国相比，养老保险费率与劳动税之间“拉开”了距离。但无论如何，中国的养老保险费率也好，劳动税也罢，它们普遍高于大部分国家，这是一个不争的事实。
未完待续
声明
中国社会科学院世界社保研究中心（简称“世界社保研究中心”），英文为The Centre forInternational Social Security Studies at Chinese Academy of Social Sciences, 英文缩写为CISS CASS，成立于2010 年5 月，是中国社会科学院设立的一个院级非实体性学术研究机构，旨在为中国社会保障的制度建设、政策制定、理论研究提供智力支持，努力成为社会保障专业领域国内一流和国际知名的政策型和研究型智库。
中国社会科学院社会保障实验室（简称“社会保障实验室”），英文为The Social SecurityLaboratory at Chinese Academy of Social Sciences, 英文缩写为SSL CASS，成立于2012 年5 月，是我院第一所院本级实验室。“社会保障实验室”依托我院现有社会保障研究资源和人才队伍，日常业务运作由“世界社保研究中心”管理，首席专家由“世界社保研究中心”主任郑秉文担任。
“社会保障实验室”于2013 年2 月开始发布《快讯》、《社保改革动态》、《社保改革评论》和《工作论文》四项产品，2013 年11 月开始发布《银华讲座》。其中，《快讯》、《社保改革动态》、《社保改革评论》和《银华讲座》四项产品版权为“社会保障实验室”所有，未经“社会保障实验室”许可，任何机构或个人不得以任何形式翻版、复制、上网和刊登，如需使用，须提前联系“社会保障实验室”并征得该实验室同意，否则，“社会保障实验室”保留法律追责权利；《工作论文》版权为作者所有，未经作者许可，任何机构或个人不得以抄袭、复制、上网和刊登，如需引用作者观点，可注明出处。否则，作者保留法律追责权利。