专家｜关于发挥失业保险作用、尽快修订《失业保险条例》的提案

     全国政协第十三届三次会议将于本月 21 日在京召开，全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文教授将出席会议。本期《快讯》刊发郑秉文教授的第一份提案，全文如下：

     当前，抗疫取得了决定性胜利，各行各业复工复产正在积极有序推进。日前召开的中央政治局会议提出“六保”，其中包括“保基本民生”。但由于经济运行停摆将近 4 个月，失业群体的基本民生将面临困难，失业高峰有可能不期而至，失业保险制度将再次迎来“大考”。

     第一，长期以来，我国失业保险制度存在三个顽疾。我国失业保险制度建立于 1999 年，长期以来存在三个顽疾：一是“失业受益率”（领取失业金人数占失业人数比例）太低。例如，2018 年调查失业率是 4.9%，失业人数是 2130 万人，但年末领取失业金的人数只有 223万人，仅占失业人数的 10%。220 万左右已经成为一个奇怪的“常数”——2009 年是国际金融危机冲击最严重的一年，那年末领取失业金的人数仅为 235 万。

     二是“参保受益率”（领取失业金人数占参保人比例）持续下滑。2004 年“参保受益率”是 4.0%（年末领取失业金人数是 420 万，参保人数是 1.05 亿），到 2018 年降到 1.1%（领取失业金人数 223 万，参保人数是 2 亿），15 年间领取失业金人数减少了近 1 倍，而参保缴费的人数增加了 1 倍。

     三是失业保险基金规模越来越大。失业保险制度里交钱的人越来越多，领钱的人越来越少，于是，失业保险基金逐年增加，2004 年基金累计余额仅为 400 亿元，到 2018 年增加到 5800亿元，15 年里增加了 15 倍，这个数字还是在 2006 年以来不断增加就业培训和稳岗补贴等。各种名目的支出范围、2015 年以来连续 5 年降费之后的结果，否则，基金余额还要更大。

     第二，应打破常规，让所有失业人员都有失业金。经济是有周期性的，建立失业保险制度的目的是为了应对经济周期，失业保险基金结余的正常增长曲线本应是一条波浪型的，经济景气时呈上升趋势，衰退时呈下降趋势。例如，2009 年美国将以往六、七年积累的失业保险基金全部支付给失业者，还向财政借钱。但中国失业保险基金结余量的增长是一条永远向右上方攀升的直线，2008 年国际金融危机就是一个明证，这是很不正常的。今年 4 月份城镇调查失业率是 6%，失业人数大约 2600 万，未来几个月有可能迎来高峰，是考验失业保险制度的关键时刻。在很多国家全民发放现金做法的启发下，我建议，应打破常规，失业金发放范围要打破两三百万人那个“常数”，向全国所有失业人员发放失业金，不惜把“所有子弹”都打出去，甚至不惜让 5800 亿元失业保险金清零，让失业保险的作用回归“本源”。即使这样，失业保险也不会伤筋动骨，失业保险月均制度收入 100 亿元，一年就能恢复起来。

     第三，应尽快修订《失业保险条例》，改革失业保险制度。这次疫情是不应浪费的一次改革机会。《失业保险条例》的修订草案征求意见稿早在 2017 年 12 月就已经完成向全社会公开征求意见，至今没有公布修订版。长期看，修订《失业保险条例》才是改革的根本，其重点主要有两方面：一是提高制度瞄准度。参加进来的群体基本都是不失业的群体，比如，向中国社科院这样的国务院直属事业单位，工作人员几乎不存在失业风险，根本用不到失业保险基金，而很多失业风险高的群体和企业却没有覆盖进来。二是完善制度设计。目前《失业保险条例》规定的领取失业金条件十分严苛，地方反映十分强烈。例如，“非因本人意愿中断就业”这一限定条件在实际执行过程中引发了一些难以回避的现实问题：现实中有大量“被辞职”的现象，很多企业常以减薪、调岗等方式，逼迫劳动者主动辞职，这么做既规避了规模裁员的制约，又可以规避支付经济补偿金，同时劳动者也不愿意在其个人档案中记录下被辞退的情形，导致大量劳动者享受不到应有的失业保障。更为急迫的是，应放宽失业农民工领取失业保险金的限制。