新形势下广州交通发展的战略思考 ——从网状水系到网络城市

      珠三角有着极为独特的水系。世界上绝大多数河口三角洲，水系一般呈现平行排列，而珠三角的整个水系都呈现出密集的网状。地理学者形容珠三角的水系是“河网相连，潮流交会，三江交汇，八口入海” [1]。密集的水网造就了网状分布的密集城市群，处于三江交汇和八口出海位置的广州天然处于这片网状城市群的枢纽位置，其他的大中小城市则既与广州枢纽联系，又依托河网形成非常均衡的网络城市布局。

      在现代交通方式引发的城市化进程下，广州延续着枢纽和网络的故事。第一轮城市化以枢纽为主题，城市通过建设枢纽把农民吸引进入城市，转变成市民，进入城市产业体系，逐渐做大城市；第二轮城市化以网络为动力，从城市向郊区延伸的网络支撑了市民追求更加优美的生活环境、进入新的产业体系，实现郊区的城市化。当前的新一轮城市化，广州似乎正面临着向网络城市的复归。网络城市不同于第二轮城市化的网络向郊区的延伸，而是伴随着交通枢纽与网络的均衡分布，形成广州市域及周边大中小城市更平衡更充分发展的格局。

      广州市委市政府历来重视交通对城市发展的引领作用，早在1993年就率先在国内城市开展了交通规划战略研究，为广州城市交通的健康发展指明了方向[2]，确立了交通在城市总体规划中重要组成部分的地位。2007年开始编制的第二轮广州市发展战略，提出了“构建以共享、畅达、绿色、公平为特征的现代服务型综合交通体系，支持广州建设国家中心城市”的总体目标，在战略的指引下，广州较好的实现了交通战略目标。通过总结广州的发展经验和优势，2016年8月市委市政府《关于进一步加强城市规划建设管理的实施意见》，将交通的专业词汇延伸到整个城市规划，明确提出建设“枢纽型网络城市”的战略方向，要求迅速编制交通发展战略来指导面向2035年的城市交通发展。

      未来的探索源于历史的总结，纵观二千多年来广州交通发展历程，科技进步推动了交通方式演变，交通方式决定了时空关系，进而影响了空间格局。从本质上讲，枢纽与网络相辅相成、互为因果，网络资源越强大，枢纽能级就越高。

（一）古代：水网主导的枢纽和网络

       广州“三江总汇，襟山带海” [3]，凭借特有的水网资源和对外贸易，广州赢得了“千年商都”美誉，在世界贸易史上占有重要的地位。

      古代广州拥有强大的对外贸易网络，是世界最大海港之一。从六朝开始，广州利用海南岛东部海域首航丝绸之路，至唐代开辟通海夷道，与东南亚、波斯湾、东非海岸等地开展海上贸易。乾隆二十二年实行一口通商政策后，广州对外贸易航线遍及欧洲、北美和大洋洲。在国内则形成了以广州为中心的放射状水运网络，沿西江航线与广西地区、沿东江和韩江航线与惠、潮二府乃至福建西部、沿北江航线与韶州、南雄二府乃至江南地区建立商运往来。大船通常在外港完成集散，广州历史上曾出现多个外港码头，包括晋代扶胥港、唐宋时的波萝庙港、宋代大通港和琶洲港、清代黄埔古港等。

      在城内，为了方便藩舶货物运输，从宋代起就开凿内濠，与其他河涌和天然水系相连，形成了由六脉渠—内濠—江海组成的三级水系。设置多个内港码头，包括陆贾城码头、坡山古渡、西来初地渡口、光塔码头、兰湖码头、浮丘山码头、西澳、东澳、怀远驿码头、清十三行码头等。来自各地的大船停泊在各濠口水面开阔处，小船沿城内大小水道穿梭完成货物集散，这些四通八达的水路网络提供了便捷的交通运输条件，城内商业街市大多临水布置，形成理想的商业城市用地格局，构成广州最初的城市空间形态（见图1）。

（二）近代：现代交通启蒙

      鸦片战争后，英、美、德等国垄断了省、港、澳航线以及近海、远洋航线，黄埔外港处于自然港口的落后状态，虽然在抗战前曾着手改扩建，但依然无法与具有先进技术设备的自由港香港展开竞争，广州国际港口的地位一落千丈，海上贸易迅速萎缩。另外，在孙中山“航空救国”思想推动下，广州先后出现过七大机场，并成立了西南航空公司。但这些机场大多军用，对城市空间格局影响不大。

      陆上运输对广州空间格局造成很大影响。从晚清开始，政府把修筑铁路作为“图自强而弥隐患”的一项时政，修通广三铁路（1903年）和广九铁路（1911年），民国时期又修通粤汉铁路（1936年），形成了以广州为中心的放射状铁路网（见图2），极大地促进了经济发展，尤其是粤汉线贯通中部，成为广州与北方各省往来的交通命脉。石围塘站、广九车站、粤汉车站等铁路枢纽带动了地区发展，以广九车站为例，车站建成后极大刺激了房地产开发，出现“地价日增，屋宇日盛”的局面。

      与铁路相对应的则是新式马路的建设，1918年10月市政公所成立后，把拆除城墙作为首要任务，“近世城垣，已如古代兵器，无存在之理由。辛亥鼎革之初，早经议拆，今当赓续实行，廓而清之。然后一切交通，方可措手”。从11月起开始大规模拆除城墙，建设新式马路，形成纵横交错、初具规模的道路系统，一举奠定了今天广州老城区的路网格局。城内新式马路的建设使城内交通从古时的水上运输转移至陆路，城市发展不再受水系、城墙、城门的限制，城市旧的空间格局被打破，空间联系得到极大加强。

（三）现代：城市化与枢纽网络的共生

      改革开放以后，广州城市化进程加快。借助机动化交通方式，人们的活动能力大幅增加。2000年以后，城市空间发展大开大合，空铁海三大港先后外迁（见图3），修建“环+放射”的双快交通网络，打破原有城市空间格局，托起广州走向国际化大都市。

      航运方面，随着国家逐步放开对水上货运的管制，广州港迅速发展，先后与世界多个国家（地区）建立货物运输业务往来。2000年后，根据国际海运大型化的发展趋势和广州城市空间的南拓战略，广州开始发展南沙港，形成真正意义上的海港城市。目前广州港国际航线可直达美国、欧洲、澳洲、非洲等国家地区。到2017年广州港货物吞吐量已经达到5.9亿吨，居世界第六位，而高附加值的集装箱货运吞吐量达到2035万标箱，居世界第五位[4]。

      航空方面，广州先后改扩建机场设施、开辟多条国际直达航线，并在2004年8月正式启用新白云国际机场，旅客吞吐量取得大幅度增长。至2017年，国际航点达到92个，旅客吞吐量进一步增长到6580万人次，位居世界第11位[5]。

      铁路方面，珠江大桥建成后把三条铁路联成整体，广州与中原腹地和北方政治中心的联系得到加强，并在武广高铁通车后，与北部的联系得到进一步强化。随后，广深港高铁、贵广、南广高铁通车，极大拓展了广州的腹地边界，城市的资源网得到大幅提升。同时以，得益于枢纽的巨大客流，广州火车站和广州东站周边相继形成商贸中心，成为城市发展的源动力。

      在城市内部，为了适应汽车化时代需求，广州加大交通基础设施投入，先后修建“双环+放射线”的高快速路网格局和轨道网络格局。以内环路、环城高速和七条放射线为代表的高快速路系统是上世纪末广州交通建设的一大成就，不仅缓解了交通供需矛盾，将道路车速长期稳定在20公里/小时以上水平，更是改变了城市空间格局，拉进了各重点区之间的联系，完成了从平面发展的岭南城市向立体化发展的国际都市蜕变。同时，从缓解交通拥堵角度、提升土地效益出发，广州开启了轨道交通大建设时代，先后建成13条、总长390公里的地铁网，全面提升公共交通服务水平，推动城市空间重构。

      在新一轮城市总体规划草案中， 广州进一步提升了城市定位， 提出了“美丽宜居花城， 活力全球城市” 的愿景， 在交通方面意味着广州将承担更多的责任： 一是要提升在全球城市体系中的地位， 代表国家参与国际竞争，做大做强海空铁枢纽， 进一步融入全球城市网络； 二是统筹区域发展， 特别是在粤港澳大湾区中承担促进港澳融入国家发展的大局的责任， 主动建设高速的区域网络， 更紧密地联系湾区内的各大枢纽， 促进整个地区更平衡更充分的发展； 三是完善市域的空间格局， 打造网络城市， 通过多层次的枢纽建设夯实组团式的城市布局， 实现“大而强” 与“小而美” 的统一。

（一）对外枢纽和网络的能级有待提升

      作为中国南方的国家中心城市， 广州与北京、上海一起肩负着带领区域发展、参与国际竞争的使命。广州在GaWC2018全球城市排名中已经进入Alpha-级， 在全球城市中名列第41， 与排名前10 的北京、上海相比， 支撑广州参与国际竞争的对外交通枢纽能级存在较大的差距。

    航运方面， 广州港近年来发展迅速， 但在量级上， 与上海港（世界第一大集装箱港） 存在差距； 在航运结构上， 也存在国际航线不足， 全球辐射能力有限的问题； 在产业带动上， 高端航运服务功能尚处起步阶段， 港城协调、集疏运网络、航运环境均有待提升。航空方面， 2017 年北京、上海的机场旅客吞吐量均超过１ 亿人次， 广州仅为两市的六成。广州在枢纽容量、空域容量和衔接体系上都存在不足。铁路方面， 广州历来拥有华南铁路中心、国家铁路主枢纽的地位， 虽然目前客运量仍然在区域内处于绝对领先， 但广州存在枢纽布局与城市空间发展协调不够、枢纽间联通不强、枢纽建设质量不高等方面的问题， 随着高铁线路在珠三角地区的网络化， 广州面临着铁路中心地位下降的风险。此外， 在国家主干网布局中， 广州与长三角城市群、大西北地区缺乏直连的高速铁路。

（二）湾区内枢纽建设有待统合

      在党的十九大报告中， 广州所在的粤港澳大湾区， 被单独列入“坚持一国两制， 推进祖国统一” 章节里， 表明粤港澳大湾区除了与国内其他两大经济区一样要坚持区域协调战略外， 还需继续承担维护国家统一的责任。目前， 香港、澳门在经济社会上面临着不少困难， 高端资源缺乏发展腹地，土地资源紧缺， 难以容纳多层次的产业体系， 影响港澳进一步提升国际上的地位和作用。而土地资源， 恰恰也是粤港澳大湾区中另外一个超大城市深圳的短板。

      粤港澳大湾区实现协调发展的关键之一在于交通一体化， 这一点在网络对接上已经达成充分共识并践行。由于海空的枢纽能级直接决定全球影响力和竞争力， 近年来湾区内三大城市香港、广州、深圳竞相发展、你追我赶，目前三者之间的差距不大（见表1、表2）。从数据发展趋势来看， 2013 ～2015 年深圳增长速度较快， 近两年广州增长速度也较快， 香港由于地理区位、土地资源等， 增长有所放缓。

      枢纽能级是城市竞争力的主要来源之一， 同时也是一个占地巨大的邻避设施， 即使城市设计的水平越来越高， 弥补其对空间割裂的代价还是相当大。已经进入“高铁时代” 的粤港澳大湾区， 通过合理的高速轨

道网络建设， 完全可以１ 小时覆盖整个湾区， 湾区内的高端航线可相对向香港、澳门、深圳倾斜， 促进香港、澳门融入国家发展大局。广州应主动强化对港澳方向高速交通系统的建设， 成为港澳融入国家发展大局的第一站和中转站， 让广州以外的湾区人民在使用广州枢纽方面享受同质的服务水平。

（三）过于集中的枢纽布局有待改变

      长期以来， 与国内其他超大城市一样， 广州也面临着人口过于集中带来的“大城市病”。从交通角度看， “大城市病” 与第一轮城市化带来的枢纽集聚和第二轮城市化带来的网络扩张息息相关。

      白云机场、南沙港向外围迁移， 更多的作用体现在城市空间的拉开， 分散了中转客流和货流， 而自身巨大的交通流量仍然聚集在一起； 广州南站向南疏解， 但仍然汇聚了广州绝大部分高铁车次（广州北站功能很弱， 客流量仅为南站约4％）， 且与机场和CBD 长距离分离， 造成大量长距离跨区客流。

      城市内部交通也存在类似的问题， 中心区有枢纽但网络容量不足， 吸引力大但疏解力弱； 外围区有网络而缺枢纽， 特别是缺少对外枢纽， 城际以上出行仍然需要进城或跨区， 轨道站点周边用地多为单一功能， 缺乏真正与城市公共功能结合的强大枢纽。就业通勤也存在大量跨区出行。

      广州目前人口仍然在快速增长中，2017年全市常住人口约1450万， 未来将稳定在2000万人左右， 而交通服务人口可能达到2500万人。在快速增长的阶段， 需要将一群“小而美” 的组团通过强大的枢纽网络结合起来，形成“大而强” 的网状城市， 以缓解“大城市病”， 进而提高城市的竞争力。网络城市中， 有全球、全国功能主导的组团， 也有区域功能主导的组团， 每个组团都以不同等级的枢纽为核心发展功能， 再以相应的轨道和道路进行连接。

（一）目标-全球重要交通枢纽

      以“交通强国”战略为导向，服务国家对外开放新格局，建设人民满意的城市交通体系。充分利用祖国“南大门”的传统优势和连接三洲、连通两洋的区位优势，建设世界级空港、海港和铁路网，强化全球门户枢纽地位和资源配置能力，打造交通引领的动力源；充分利用广州的先发优势和创新优势，探索与新型城镇化匹配的新型交通模式，提高人民出行的幸福感，最终形成具有引领能力的、走在前列的全球重要交通枢纽。

（二）愿景和品牌

      通过构建“自信、自在、自然、自律”的交通愿景，打造“行在广州”的城市品牌。

（三）建设互联互通的国际综合交通枢纽

1、建设世界级空港

① 促进粤港澳机场群协调发展

      落实国家战略，发展广州国际航空枢纽。协调广州白云、深圳宝安、广州增城（广州第二机场）、珠海金湾、惠州机场、佛山高明（珠三角新干线机场）发展，并强化机场群之间的联络通道，促进粤港澳机场群协调发展。

②全面建成广州机场体系

      强化白云机场的国际航空功能；在广州的东部按区域干线机场的定位建成第二机场；在广州的南部新增南沙通用机场，并保留转为干线运输机场的可能。结合城市管理、应急保障和商务旅游需求，布局多个通用机场。至2035年广州航空枢纽设计年吞吐能力1.2亿人次，直飞国际航点数170个，旅客中转率、国际客流比例分别达到25%和35%左右，货邮吞吐量500万吨。

③优化空域使用结构

      调整现有空域结构，改善珠三角空域条件，促进珠江三角洲空域资源统筹安排与释放；推动低空空域便利化、商业化运营，打造全国低空空域管理运行服务先行区。

④完善集疏运体系

      发展空铁联运，将高铁、城际、地铁等多种轨道交通方式在机场汇集，拓展机场腹地，实现枢纽对都市圈服务的均等化。建设广州机场站（白云机场T3航站楼高铁站）；新增高速轨道实现机场与广州主城区、白云机场、南沙副中心的快速联系。

2、建设世界级海港

① 促进粤港澳港口群协调发展

      整合广州与珠江口及粤西沿海沿江港口群，与香港-深圳港口群共同发展粤港澳国际航运枢纽。构建联通东西两岸港口群的水铁联运系统，强化广州港与西岸沿海、沿江港口的水水中转，加强以珠江-西江水道为骨架的区域内河航运系统建设，培育内河支流集疏运体系，构筑区域航运联动格局。

②合理分工一港四区

      广州港形成以南沙港区为外贸门户口岸、新沙港区为内外连接枢纽、黄埔港区为内河转运战略支点、内港港区为与主城区连通节点的港口体系。其中南沙港区是广州国际航运中心集装箱深水枢纽港区、国际远洋集装箱班轮的主靠港和亚太地区最大的邮轮母港之一。至2035年，广州港货物年吞吐量达7亿吨，集装箱年吞吐量3500万标准集装箱，邮轮年客运吞吐量达到300万人次。

③疏浚航道

      疏浚内河航道和沿海航道。南沙港区至珠江口外隘洲岛南侧的天然深水区出海航道进一步拓宽和挖深，保障出海航道的通行能力。

④完善集疏运体系

      依托南沙港铁路等货运铁路线将广州港接入全国货运铁路网，提高水铁联运的比例，拓展港口的腹地。重点拓展泛珠三角交通枢纽城市作为无水港体系中心节点，逐步铺开无水港一般节点，发挥铁路集装箱运输线的规模效益。

3、建设世界级陆港

① 巩固国家铁路主枢纽地位

    强化连接东南亚、辐射全国的华南高铁中心功能，实现与省内地级市2小时互达、与邻近省会城市3小时互达、与国家级城市群主要城市8小时互达、与亚欧大陆桥和泛亚铁路实现常态化联通运营。至2035年，客运量超过2.5亿人次，货运量超过1亿吨。

② 促进枢纽城市融合发展

    重视铁路客运站及周边地区的精细化设计，逐步对主城区老旧铁路线与城市环境进行融合改造，提高周边环境质量和枢纽内部服务体验，大幅提升铁路直接换乘非机动化方式完成一次出行的机率，实现枢纽城市高度融合，让枢纽转变成城市活力的“发动机”。在 “五主三辅” 铁路部门分类的基础上，按照城市品质和分布的要求进行优化，做到每个行政区有1个以上铁路枢纽站，形成“两个中心站、五个门户站、多个功能站” 的铁路客运枢纽布局，并依托国家铁路和区域轨道的直通运营加强枢纽间的直联直通。

③ 发展铁路（高铁）物流。

    优化公铁联运、发展海铁联运，协调城市与货运站点的关系，加快推进广州集装箱中心站（大田）、南沙港物流基地、万顷沙物流基地、增城西物流就地建设，逐步取消棠溪、广州西站、石围塘等主城区站点货运功能。

④ 对接国家主干网

    新增广河、广湛高铁、广中珠澳线、京广高铁南沙支线、赣深高铁松山湖支线、广永高铁、贵广高铁广宁至广州北站联络线、东北客车联络线、赣深高铁南沙支线（四线过江通道）等线路，全面对接国家主干网。预留超高速铁路走廊。

（四）构建品质卓越的城市交通网络体系

    提升道路网密度和公共交通服务水平，保障步行、非机动车和地面公交路权，应用新技术为交通系统赋能，提升交通网络的质量与效益，促进各种交通方式协同发展，实现一次出行链中各交通方式服务水平的连续，形成便捷、健康、可持续的城市交通网络体系。至2035年，全市公共交通占机动化出行比例达到57%，主城区公共交通占机动化出行比例达到70%，提高交通网络承载能力15%-30%，高峰期干道车速稳定在20km/h以上水平。

1、坚持公交优先战略

①建设轨道上的广州

      构建“环+放射型”区域轨道网络，实现广州与粤港澳大湾区主要城市1小时互达。至2035年形成1000公里以上的区域轨道网，构成粤港澳大湾区城市群之间联系的骨干公共交通网络。构建服务广州市域的疏密有致的多层次城市轨道网络。至2035年，规划形成总里程1500公里以上地铁快线及普线轨道网络。加强轨道枢纽建设，做到每个市域公共中心有1个以上区域轨道枢纽站，每个片区公共中心有地铁快线枢纽站，每个组团公共中心都有地铁普线站。推进交通枢纽综合开发。在满足交通功能的前提下，推进客运枢纽的综合开发，交通场站设施用地可兼容居住、商业等其它用地功能。建立交通与土地利用协调发展机制，营造枢纽站场综合体网络节点，引导人口和就业岗位向交通枢纽集聚，消除用地的碎片化，构造交通与城市协同发展的TOD网络体系。

②积极拓展个性化、多样化的公共交通服务

      积极发展快速公交、常规公交、水巴等个性化多样化的公共交通，与轨道交通形成衔接、加密与延伸关系，形成一体化服务体系。优先安排城市公共交通建设用地，扩大公交专用道的覆盖范围，保障公交路权优先。加快推进基本公共交通服务均等化，实现主城区公交站点500米覆盖率100%。布局水上巴士码头，促进水上巴士与城区建设相融合，将航线网络往东部、南部地区拓展。

2、构建高品质的出行环境

①完善路网结构，提升路网密度

      进一步完善道路网络结构，完善次支路网微循环，提高道路系统承载力。构建均衡分布的“三环+十七射”的骨架高速公路网，填补路网薄弱地区的空白，改变市域内交通基础设施发展不均衡不充分的情况。至2035年，市域高速公路网总里程达到1500公里。继续加密规划功能区、交通枢纽等重点地区道路网；加快规划道路实施，提高道路网密度，优先保障步行、非机动车出行和公交出行空间；新建住宅推广街区制，既有住宅区逐步打开封闭道路，提升城市通透性和微循环能力。主城区建成区道路网密度力争达到8km/km2。

②推进道路交通设计，建设步行、非机动车友好城市

      实施道路精细化管控，加强对街道设计流程和实施管理的引导和规范，打造“美丽街道”。对道路两侧的用地进行功能管控，落实道路功能与用地规划的统一，确保城市规划功能不走样。打造安全、连续、舒适的步行和非机动车骑行环境。结合轨道站点和公共活动中心逐步改造中心区步行环境，提高步行可达性。引导并规范共享非机动车的发展，将共享非机动车作为客运出行的末端，以地铁站点为核心，规划适合骑行的末梢出行系统，提高非机动车出行比例。

3、建设智慧城市交通

① 实现智能交通服务模式

      打通数据壁垒，定期开展综合交通调查，建立常态化多源异构数据采集机制，运用大数据技术、物联网技术、数据挖掘等技术，构建基于“互联网+交通“的交通信息与决策支持平台，将新兴动态数据与传统静态数据的深度融合，实现准确把握城市交通特征，精准分析交通发展趋势。建立全生命周期管控的交通基础设施系统。以智慧道路-智慧平台为核心，依托传感技术、大数据和AI技术，在规划、设计、建设、运营、管理、维护的全过程中植入信息化理念，实现对城市交通的实时感知、精准推演和高效反馈。推进政府规划建设管理过程的升级。建立全过程智慧出行服务系统。以高覆盖率的出行规划系统为核心，依托无感支付、智能停车、智能公交等技术，建立将各种交通模式高度整合的交通服务体系，将传统以交通工具为核心的交通体系转变为以人的出行需求为核心的交通体系。

② 深化新技术在交通运营中的应用，

      打造“智慧机场”、“智慧港航”和“智慧铁路”，提升空海铁枢纽之间的互联互通、资源共享，促进空铁联运、海铁联运；提升空海铁枢纽与城市交通的衔接，为客流和物流提供点对点的全过程运输服务；提升空中通道、水运航道和铁路廊道的利用效率，提高综合通行能力。在高快速公路系统、外围新建地区试点应用自动驾驶汽车技术，逐渐推广到城市道路和主城区，实现以智能公共交通为主，无人驾驶私家车个性化出行为辅的新型交通空间组织模式。