城市交通健康发展决策评估指标框架研究

国家部委相继发布了一系列考核指标。2000年，公安部、原建设部联合发布《关于实施全国城市道路交通管理“畅通工程”的意见”》，实施“畅通工程”指标考核，对引导和提高中国道路交通的现代化管理水平具有十分重要的意义。2013年，交通部推行“公交都市”考核，倡导公交优先战略。2019年住房城乡建设部推行全国城市体检试点工作等，对城市交通基础设施建设加以引导和管理。目前自然资源部正探索国土空间规划监测预警指标体系。这些指标注重理念的落实和管控效果，采用政府组织、专家领衔、部门合作的组织模式，有力保障了指标的科学性和专业性，但主要为城市自身水平与技术标准的比较，较少从公众满意度方面选取指标，引发的社会反响有限。各地交通专业部门在规划过程中也形成了相应技术指标体系。现有交通指标种类较多，有各类规范中的指标，如道路网密度、站点覆盖率等，也有模型测算使用的指标，如公共交通分担率、出行时耗等。这些指标大多以反映交通运作效果为主，通过统计和模型分析获得，服务于规划方案选优。但由于指标过于专业，数量庞大且计算复杂，实际上只停留在规划编制的技术层面。

近年来，高德、百度等互联网企业依托交通大数据和新技术积极探索智慧交通建设，发布了交通拥堵指数排名等。这些互联网企业发布的排名指标体系以较为亲民的方式引发了社会舆论关注，一定程度上影响了政府决策，尤其对排名靠后的城市作用更为明显。但在评估指标体系上存在一定问题，以某公司发布的《2019年第2季度中国城市交通报告》为例，主要存在如下不足：

1） 城市交通拥堵是一种复杂的技术社会现象，直接表现为交通供求关系的不平衡，但影响因素并非简单的车与路的矛盾，需结合经济学、心理学等深入挖掘。大道至简，复杂的交通也存在简单的规则，该报告以简便的指标对复杂交通降维表达，本身值得肯定，但需要保障其科学性。例如，以严重拥堵路段里程比例、严重拥堵持续时间等6项针对道路机动车运行的指标来代表城市整体交通运作状况，指标体系过于片面。道路交通系统中的机动车（主要为私人小汽车、公共汽车等）、轨道交通等运行特征差异较大，如今部分特大城市轨道交通排队进站时间已接近甚至赶超轨道交通乘坐时间，成为交通拥堵的重要构成。2017年广州市轨道交通出行方式已达私人小汽车的60%，简单以道路机动车运行指标代替整个城市交通系统的拥堵水平加以排名明显不妥。

2） 私人小汽车和常规公共汽车在出行比例、交通量规模、运行速度等方面差异较大。2017年广州私人小汽车居民出行量仅为常规公共汽车的1.3倍，但私人小汽车交通量约为常规公共汽车的10倍，运行速度为1.7倍[11]。将二者笼统地归为道路机动车进行分析严重低估了居民乘坐公共汽车出行的拥堵水平。

3） 城市排名采用的技术边界条件不一且缺乏证伪机制。排名需要在科学的标准下进行，监测范围、选取道路、分析方法等都应该有统一规范。然而各城市计算监测的范围边界不统一、选取的道路较为随机以及道路等级的构成成分差异较大，不统一的标准、可比性不强的排名必然大大降低其说服力。此外，指标技术方法不透明，如排名靠后及被莫名扣上“堵城”帽子的城市试求校核验证，操作难度大，也带来一定的争议。有学者指出，该类报告主要基于所属互联网企业的手机应用程序采集的轨迹数据，仅为抽样数据且数据精准性存在不足，数据分析方法较为浅显和有待提升。而严谨的抽样调查数据需采用扩样、综合校核等数据综合分析技术方法，以此保证分析结论的可靠性。

总结而言，国家部委、专业部门的指标专业性、技术性较强，但是较少反映公众出行获得感。互联网企业进行的拥堵排名取得了不错的社会反响，但考虑角度较为单一，方法体系不够严谨，选取的指标不能反映整个城市交通尤其是公共交通系统的服务水平。

什么才是城市健康的交通系统？显而易见，历来学界致力于缓解交通拥堵的理念方法是健康交通系统的重要组成，其直接影响交通系统组织城市运转效率。除此之外，交通系统中人的满意度不高、与生态承载力的矛盾愈显突出，需对面临的关键问题统筹考虑。

纵观国际大都市交通发展理念（见表1），这些城市大多注重三个方面的提升：一是在社会维度上关注以人为主体的可持续发展，为市民提供安全、快捷、舒适、公平的服务；二是在生态维度上提倡低碳绿色发展理念，鼓励更健康的生活方式；三是在经济维度上注重交通系统的效率和效益，确保政府财政可持续。在当前生态文明和新发展理念背景下，健康的城市交通系统必须统筹考虑保护与发展、公平与效率、规模与效益三大辩证关系。

1） 保护与发展，指交通对自然资源的保护和对社会发展的贡献。一方面，交通作为一项政府公共政策，应积极倡导低碳绿色，改良城市生活环境，尽可能提高交通用地效率和保护重大生态资源，在城区通过构建非机动交通系统将公园、绿地等生态资源融入居民生活圈。另一方面，交通作为人类沟通交往的载体，先天自带发展属性，通过提升枢纽能级和锁定产业空间，高质量组织国土空间发展，引导空间结构优化，解决资源能源低效利用问题。

2） 公平与效率，指交通对个体出行诉求的响应和对全系统效率最大化的追求。向往自由是人类的天性，交通基础设施人人享有，在系统构建、方式提供、路权分配、服务定价等方面须通盘考虑，允许各种交通方式并存。另一方面，城市生活毕竟是自律的。要保证交通秩序和效率最优，就必须牺牲一部分舒适和自由，采用集约高效的交通方式，表现为公共交通优先发展战略等一系列政策措施。

3） 规模与效益，指增量模式下的设施规模扩张和存量模式下的系统优化与财政可持续。改革开放40年来，城市交通基础设施一直高位增长，网络里程、交通结构、客货流规模等，建设成为主旋律。步入高质量发展阶段，应用好既有交通系统，通过存量优化和空间再造，实现公共财政的可持续。

表1 国际大都市交通发展理念

指标是表征目标的方法，承担着目标指导下的行动计划如何制定，是目标和行动之间的桥梁。因此，指标构建应重点关注以下三个方面的原则与思路：

1） 与目标理念一致。要谨防选取的指标与需表达的目标理念之间发生偏差。健康城市交通理念更关注人的出行诉求、质量效益、生态保护和发展，选取的指标要充分反映该类新目标实施要求，达到100%与目标理念相符合。

2） 能约束行动。指标也是对行动计划的管控，一旦指标完成对目标和理念的去抽象化、定量化，指标已然代表了目标和理念，该阶段一切行动计划将服从指标系统的约束，杜绝对指标理应承担的角色打折扣，防患以指标为名进行所谓的管控和约束。以满足人的交通出行时间为例，某一特大城市中心城区与城市副中心相距约60 km，出行时效必须控制在30 min以内，采用传统高速公路、快速路或普速地铁（通常设计车速80 km·h-1）无法满足时间指标，设计速度160 km·h-1的快速地铁A线制式就成为指标指导下的约束方案选择。

3） 操作性强。指标应可获取、可衡量，要具有普适性、使用方便，同时数量应适宜。易知，一个子目标理念通常需要多个指标传递，限于交通系统的复杂性，在技术研讨层面，需要构建多领域、多层级、多类别、数量较为庞大的指标体系精准决策，但在实施层面，需要考虑避繁就简，尽可能找准核心指标。

1）安全有保障。

交通安全应尽量以“零伤亡”为目标。中国是世界上交通事故发生较为严重的国家之一，根据世界卫生组织2015年报告，中国交通事故万车死亡率10.45人每万车，远高于美国1.29人每万车、英国0.51人每万车、日本0.65人每万车。例如，2010—2017年广州市万车死亡率虽然由4.7人每万车降至3.2人每万车，但是仍然是纽约、伦敦、东京等国际大都市的2~5倍。

2）时间要可控。

人的生活幸福指数一定程度上取决于可支配时间的多少。研究表示，人们每天消耗在通行上的时间必须控制在1.5~2小时h以内，超过该值，其他生活需求会被压抑，幸福感就会下降；超大城市单程通勤时间上限往往会选择45~60 分钟作为上限。

3）费用可负担。

可分为生产性交通费和生活性交通费。生产性费用指为了工作需要而发生的交通费用行为，通常指通勤目的、商务目的等；生活性费用是为了满足个人或家庭生活需要而发生的交通费用，包括休闲、旅游、沟通交流等目的。从社会公平的角度，公共交通出行费用需控制在一定范围内，以确保市民机会选择均等。

4）旅途要愉悦。

体现为亲和的步行和骑行环境、舒适的乘车环境、透明的信息服务等。好的交通环境会引导人们降低对小汽车的依赖，在时间允许、环境怡人、距离适宜的基础上，人们的出行应该更多地选择非机动化方式，提高体力上的可移动能力，实现健康生活（见表2）。

表2 基于人的出行评价指标框架构成

交通反映了城市发展要素在空间上的组织关系，交通系统应尽可能满足城市生产需要，达到整体交通系统效率最大化，促进经济高质量发展（见表3）。

1）高效服务生产生活。

重点通过合理规模、功能匹配、服务到位三个方面体现。合理规模是指既要满足交通需求，又不至于资源过剩而形成错误引导；功能匹配指交通与城市三生功能的协同，包括围绕公共交通站点的职住布局、围绕干线路网的厂区或物流布局、围绕轨道交通快线的廊道整合等；服务到位指交通系统的服务质量，包括换乘水平、智能化水平、运营时速、应急响应时间等。

2）提升对外枢纽能级。

对外交通是城市发展的外部动力引擎，是全球城市竞争力提升的关键，体现为两方面：一是从全球带来发展资源，包括空港、海港的客货运规模、链入全球的航点和连接度、航运指数等；二是将资源高效地分配给经济腹地，包括集疏运系统的效率、时间和费用成本等。

3）方式集约与协调。

不同交通方式有其适用性，合理的出行方式是交通治理的关键。重点是要促进整体效率最优，对于中短距离应鼓励步行和自行车等主动出行方式，结合公共交通站点打造舒适怡人、低耗低污的步行和骑行环境，让市民在出行中达到健身、休闲效果；对于中长距离应强调集约化方式，践行公共交通优先发展战略。

4）财政可持续。

建立健康持续的财政机制，突破“政府投资+银行贷款”的融资模式。主动吸纳社会资金，拓宽融资渠道或引入其他投融资工具，有效减轻地方财政补贴压力并尽可能实现盈利。

表3 基于社会维度的交通评价指标框架构成

1）高效利用生态环境资源能源。

在满足城市正常运作前提下，尽可能提高交通用地使用效率，减少对土地资源的消耗。推动新能源车辆使用，积极推进交通技术发展，降低单位周转量能耗。调整交通能源结构，提高能源利用效率。

2）缓解气候变化和减少环境污染。

树立底线思维，尽可能减少交通活动对生态环境的影响。做好交通噪声防控，减少二氧化碳等温室气体排放的影响。控制污染物排放不超过环境容量。降低交通对人居环境品质的负面影响（见表4）。

表4 基于自然维度的交通评价指标框架构成

同一理念和目标下的指标种类繁多，各指标间又相互补充和制约。实际工作中更注重对结果的管控，指标要反映主要矛盾，可监测、可落实、方便对标。这就需要对指标进一步聚焦，筛选出核心指标。为此分析了各类指标的实际使用频率，总结出13个核心指标。

1） 人的因素：

①万车死亡率指标，安全始终是第一要务，要确保交通移动过程中的人和物的完好无损是人的基本生存需求；

②95%居民通勤单程出行时间，衡量便捷性要求，对出行时间消耗加以限制，保证幸福感；

③主动出行时间，积极的人拥有更好的生活质量，尤指体力上的主动和积极的可移动能力，是衡量交通系统对人的亲和力的基本指标。

2） 环境因素：

④交通用地比率，反映交通对空间的占用情况，使其控制在合理水平；

⑤道路沿线PM2.5指数，道路占据了80%的城市公共空间，良好的街道环境是居民生活品质的重要保证，必须采取多种方式降低道路沿线交通污染。

3） 社会因素：

⑥道路网密度，同等道路面积下，道路网密度越大，交通可达性越高；

⑦高峰时段中心区干路平均车速，该范围通常是出行强度最大地区，干路车速最能反映整个交通系统的能力，是整体交通运作水平的晴雨表；

⑧绿色出行比例，该指标越高说明公共交通系统与交通需求的契合度越好，市民对交通服务的认可程度越高，交通资源分配越公平；

⑨交通基础设施投资比例，既要保证稳定的投入，也要避免过度，确保交通发展与政府财政良性互动；

⑩机场旅客吞吐量和⑪国际旅客比例，该值与城市竞争力高度相关；

⑫港口集装箱吞吐量，全球约有80%的贸易是由航运完成，港口经济是国际经济的晴雨表；

⑬铁路枢纽的密度，高速铁路改变了城市格局，铁路在大宗、大流量的中长距离客货运输方面，在大流量、高密度的城际中短途旅客运输业均具有很强的竞争优势。

作者简介

你“在看”我吗？