改革开放40多年来，由于中国城市化进程的快速推进、城市空间的急剧扩张，大量集体土地嵌入国有土地形成“飞地”，这些地区作为中国城市化进程的重要组成部分，部分设施开始老化，各种问题频发，交通问题较为突出。
一直以来，国内关于城市更新问题的研究主要致力于改造模式、资金来源、补偿标准、社会影响、土地政策等方面，但对于存量地区交通系统问题，乃至在城市更新与城市战略空间结构的互动方面缺乏全局性、系统性研究。
我院自国土资源部与广东省共同推进节约集约用地试点示范省建设时期开始进入城市更新（三旧改造）领域研究，多次深度参与广州市政策制定研究，广泛介入广州及周边城市城市更新项目改造方案研究。近年来，城市更新仍在不断探索与发展，本文总结了广州在城市更新过程中交通发展的痛点与面临挑战，提出了部分实践中有效的做法，供读者参考。
城市更新过程中交通发展的现存痛点
1.1传统土地、规划体制下城乡二元矛盾引发的交通规划衔接不畅
根据《中华人民共和国土地管理法(2019年修订)》，土地所有权分为国有和农村集体所有，土地所有权的二元划分使城市与乡村的土地开发模式存在底层逻辑差异。自2013年中央提出全面开展农村土地确权登记颁证工作，2018年正式启动农村房屋不动产登记发证试点工作，村庄地区土地制度正式步入正轨。
在过去的规划体制中，城市中心地区依托市级总规-分区规划-控规-修详规的传导体系，政府主导着国有土地发展权。村庄规划相较于城市规划起步较晚，而且早期村庄规划以落实现状为主，试图解决集体土地开发利用混乱的局面。过去的村庄交通规划只关注落实市域高快速路，未考虑城市主次干路、支路与村道如何衔接，随着城市规划向外围地区逐渐蔓延，城乡结合区域的规划冲突越发严重，控规与村规存在两套不同的规划路网。
1.2老城市本底建设条件复杂，但交通配套设施建设未能跟进，整体职住不均
一般老城市建成区人口稠密、建筑密集。2020年广州市常住人口达到1867.66万人。现状建设用地合计1764km2，市各区开发强度差异较大,其中海珠、天河、荔湾、越秀等老城区开发强度在70%以上，这些老城区开发建设承载压力较大，基本处于饱和状态。
在人口密集的老城区，交通系统显著承压。公共交通服务能力较弱，目前广州市轨道站点800米半径覆盖率仅为39%，广州市地铁3号线客流满载率已超过130%。道路交通方面，中心城区“两环十三射七联络十字”的高等级骨架道路基本形成，但中心城区现状晚高峰平均车速28.1km/h，平均拥堵指数（自由流车速/拥堵车速）约为1.54，23%节点平均延误达到36.4s，平均排队长度147.8m，仍难以满足“老城市新活力”的高质量城市发展要求。
图1广州市中心城区交通拥堵分析图
高速城镇化进程使得老城区的职住关系发生深刻嬗变，地价涨幅过快、公共资源配套建设未能跟上、交通设施改变等均对职住通勤格局产生深远影响。广州市中心城区内部交通出行强度及交通流动性高，平均通勤时间38分钟（北京、上海、深圳的平均通勤时间为47、42、36分钟）。2005年至2017年，广州市平均通勤距离增长了58%，通勤耗时增加了47%。综上原有职住关系被打破，平均通勤成本显著增加。
1.3以往“三旧改造”缺乏系统性，与城市重点发展地区、交通发展缺乏协调
广州城市更新共经历了四个阶段。初步探索阶段（2009年之前）、“三旧”改造阶段（2009年—2014年）以单个项目推进，侧重硬件设施改造。“城市更新”阶段（2015年—2018年）注重城市更新项目的长期效益和可持续发展。“战略引领推进”阶段（2019年至今）强化全市“一盘棋”的要求，统筹生产、生活、生态空间布局，落实广州城市发展战略，促进重点项目落地。
在前三个阶段均存在就存量论存量，弱成片连片的情况。广东省提出过收购、收储等土地整备方式，一定程度实现了成片连片，但是绝大多数单个项目推进，随着剩余改造地块的破碎化，改造利润存在边际递减的情况。同时“三旧”改造与城市发展重点脱节，重经济、重物质、存在大拆大建，忽略社会网络等情况。并且“三旧”改造与交通协调不足，交通的区域性、线性特征，与“三旧改造”阶段更新改造的微观、点状特征之间难以统筹安排。
在实施过程中，存量地区再开发与政府公共资源的投放存在时差问题，公共设施的建设缓慢尤其是交通设施建设较慢已经引发了社会矛盾。随着广州市“退二进三”战略的实施，广钢、广纸、广船、珠啤、牛奶厂、广氮等大型制造企业已基本迁出中心城区，为中心城区腾笼换鸟留出空间。例如自2014年《广钢新城控制新详细规划（修编）通告》发布以来，广钢新城大部分楼盘已经建成并投入使用，但配套交通设施增加不多，其中地铁10号线、22号线仍未建成，周边路网仍基本维持2014年水平，新增大量交通量涌向既有路网基础设施，加剧了现状交通拥堵，广钢鹤洞路出入口已成为荔湾区拥堵程度靠前的节点。
城市更新现阶段的目标是把物质环境改善和单纯重视审美情节扩展为更为广泛和综合的地方战略性开发，政府参与城市更新的意义应该在于补齐无法市场化的公共物品、基础设施等产品，同时政府部门进行规划统筹安排，有序、适度、稳妥的开发能够有效发挥城市功能，提升整个城市经济社会效益。然而也面临以下挑战。
2.1交通系统面临城市大规模更新过程中存量改造与增量发展的双重压力
存量地区改造并非白纸，并不能完全拆除重建，成片连片难度大，更重要的是受限于周边地区交通系统的锁定效应；同时城市更新实施中往往带来新增建设量。因此交通发展如何与既有交通协调，同时又要满足新的需求，面临极大挑战。
2.2交通规划发展与国土空间资源需统一
促进生态文明是本次国土空间规划的核心，“两山理论”话题与日益严重的农业发展问题引发国家社会的重要关切，如何实现交通发展与粮食和生态安全的协调是关键任务。
国土空间规划中历史文化保护、树木保护也拥有重要地位。以历史文化保护为例，《广州市历史文化名城保护规划》明确了历史文化街区的核心保护范围内的规划控制要求，交通的发展如何与传统的历史风貌协调，同时保障交通运作水平，以及结合传统历史“骑楼”街，打造独具特色的慢行交通同样重要。
2.3全周期管理阶段的协同任重道远
举网以纲，千目皆张。如何在不同权属用地上实现规划意图、保障各类设施的同步开发建设，使得规划全局性、统领性、协调性的实现，需要贯彻全生命周期理念，向全流程管控、向治理体系现代化等方面不断延伸内涵，实现规划、建设、管理的统一。
广州市作为中国重要的中心城市和综合交通枢纽，在交通强国、粤港澳大湾区等国家战略中占据重要地位，因此在广州城市发展过程中应勇担国家使命，交通规划过程中同样要从全局出发并逐步深化。下面将从宏中微三个角度阐述广州在存量地区交通规划的主要做法及其与城市更新互动关系。
3.1宏观：落实综合枢纽定位，以重大基础设施建设促进高质量城市更新
（1）都市圈内功能节点化，并围绕轨道交通站点高强度集聚
都市圈通常以“1小时通勤时间”界定其范围，在都市圈尺度下，中长距离通勤、跨城公共服务配套、产业分工与集群、供应链与物流网络等问题越来越难以由单个城市应对。轨道交通带来的时空压缩效应下扩大了都市圈外延范围，同时需要构建多层次、多类型、各环节高效接驳的公共交通体系，向多层次网络整合为核心的交通组织转变。最终综合形成支持都市圈中心到各边缘间和跨城功能联系的轨道交通体系，使更多的一、二级节点建立跨行政区的多中心、多层级紧密关联，引导都市圈空间网络从极化向均衡化发展。由“城市竞争”时代逐步迈向“节点竞争”时代。
广州市在城市更新改造通过轨道交通建设能够引导人口汇聚，推进轨道站点TOD开发，实现就业疏解、强化职住平衡、控制通勤时间，优化生活空间。
通过城市更新、轨道交通集聚共同服务于城市战略空间（重点功能平台、枢纽周边）是城市发展最终目标。广州统筹开展机场三期、广州南站等对外综合交通枢纽的站城一体化开发，重点功能平台如琶洲、白鹅潭等地区建设，均是以重大基础设施建设带动片区城市更新再开发，实现枢纽改造升级和城市综合开发共赢局面。
（2）同城化、边界热点化下，交通再赋能
都市圈背景下，相互间的交通联系及服务要求趋向于城市交通需求服务特征。边界地区由于地价便宜，在产业驱动、重大枢纽带动、跨市地铁联动等因素影响下，可以衍生成为重要的功能平台，满足高频次、规模化的城际出行需求。
在同城化、边界热点化趋势下，广州市与周边城市的衔接以轨道交通快线为切入点，重构由国家铁路、城际铁路、城市轨道交通组成的高快速轨道交通网络，打造深度融合的广佛一张网、穗莞多通道、与其他城市中心直达的轨道交通衔接体系。
由边界地区交通网络重构形成重要功能节点，带动城市更新，例如规划广佛新城地区（面积32km2），跨市轨道交通5条、跨市道路21条。统筹梳理边界地区空间结构，形成多层次、高密度的交通网络，将强化两地生产和生活交流，并推动同城化向纵深发展，带动两市超过7个村的城市更新，探索跨市土地整备工作。
3.2中观：交通服务城市的更新改造区域，高标准补齐交通配套设施
（1）坚持存量地区保护与协调发展机制。交通规划的保护逻辑分为被动保护和主动保护两个方面。被动保护体现为交通设施在规划中通过空间协调、正面清单等形式实现主动避让，达到保护城市文脉、生态空间等的目的。主动保护体现在集约节约用地上，通过对建设用地、生态用地、农用地的“三集中”整合，将建设用地向交通可达性高的地区周边集中，既保证连片生态、农业功能的实现，亦能保证建设用地的高效利用。
（2）市区联动，规划、建设互动是落实重要交通设施的基础。为支撑已批村的改造，提出交通设施近期实施建议，补齐历史欠账；与方案在编村协调，主动对接规划、实施方案，实现成片连片改造或用地预留；对方案未编村提出交通要求，以落实重要通道的线位、配套设施的用地规模等。
（3）统筹区域与片区需求，优化规划方案。一方面要处理过境交通与本地交通、枢纽交通与城市交通、货运交通与客运交通等关系；另一方面需结合片区用地条件，增加对外通道、优化重要节点功能与公交站场、公共停车场的布局等；集约化节约用地，探索城市更新地区中新建交通设施用地与其他非经营性用地的开发共建，例如匝道内增加停车泊位、公共绿地兼容地下社会停车场等。
（4）推进小街巷加密成网，构建街巷+市政道路的路网体系。梳理商业、科研园区等公共街区及居住区内部的公共贯通街巷和通道，将其纳入路网体系，结合城市更新增加道路，提升城市通透性和微循环能力。
3.3微观：强调精细化管控，与城市更新地区本底相结合
（1）深入贯彻城市绣花理念，从用地协调角度探索大尺度街区的道路规划实施方法。针对可整体更新的地块，提出合理加密路网，引入公共市政道路设施；针对微调整的地块，可沿着权属边界增加公共道路（见图3）；针对暂不调整的地块，增设桥隧设施降低对地块的影响。
图2“大院式”街区改善成活力街道示意图
（2）结合本底多样需求，探索与周边协调、可实施的工程设计。由于存量地区产权、基础设施固化等条件限制，很多交通工程无法按新建地区标准实施，广州探索了一系列解决短距离出行、强调道路通达性的方式，如充分利用小汽车专用隧道、顶管法扩容涵洞、双层浅埋隧道（见图4）、单边隧道、定向匝道、降低线型标准等。例如天河区五山地区，因产权协调问题，多个工程项目研究十多年却无法实施，最后通过调整线型标准、沿权属边界敷设线位、增设灵活桥隧设施避免征拆、结合城市更新用地共建等方式，完备道路实施基础。
图3双层浅埋隧道工程示意图
（3）完善街道、用地、轨道站点周边管控条件。根据城市更新地区高质量发展要求，广州市形成以“完整街道理念”作为建筑外部空间统一管控的街道设计导则（见图5），结合公交停靠站、自行车道、景观绿化带、城市家具等，统筹建设规范多元的公共与半公共城市街道空间，营造秩序化、品质化的街区环境。在出让或划拨前，明确地块应将交通和竖向详细控制要求以图则纳入地块规划条件，出让地块还需进一步纳入到土地出让合同。基于“站城融合”理念将城市公共空间、景观环境、市政公用设施等统筹协调，强调轨道站点800米范围内外用地条件限制、地下和地面空间统筹，实现土地高效复合利用。
图4完整街道示意图
4.1制度协同
2020年广州市政府及各部门印发的“1+1+N”政策文件作为广州各部门城市更新工作的政策依据，涉及与城市更新工作相关的各个部门。所有部门共用一套政策体系，能够保障思想的统一性、内容的全面性、协调的有序性，涉及交通的就包含了发改、规划、住建、交通运输、交警等部门。
4.2规划协同
总体形成“总体规划+专项规划+城市更新单元交通规划专篇+交通影响评估专题”模式。现行国土空间规划体系中，广州在市、区两级总体规划下要求编制交通专项规划，专项规划衔接详细规划；城市更新单元范围内的详细规划中衔接市区两级交通专项规划，同步编制综合交通专篇并开展交通专项评估；同时《广州市城市更新单元详细规划交通影响评估编制指引》（下称《交评指引》）明确交评报告应由具备交评专业能力的第三方机构开展，实现规划编制机构与评估机构的脱钩，保证了规划协同、评估公正。
4.3土地协同
推进综合整备，要求“增存联动+国集统筹”，通过异地平衡、土地整合等手段，实现产权重构、功能重构、利益共享与时序协同。根据《广州市旧村全面改造项目涉及成片连片整合土地及异地平衡工作指引》，可通过整合收购邻近的国有建设用地或将政府储备用地与村集体用地置换，按规划同步落实交通设施建设用地，从而保证线性交通设施的产权。
4.4实施协同
贯彻全生命周期理念，《交评指引》中明确应根据城市更新改造的时序，同步提出周边推进交通设施建设计划建议；市、区层面编制交通设施建设近期实施计划时，均会提出结合城市更新同步实施的要求。综合实现交通与城市更新的双向协同。
广州在推进高质量城市更新方面始终处于全国前沿，诸多经验做法受到国家、部委、其他城市的点赞与效仿。我院在支撑广州城市更新发展中不留余力，始终坚持国土空间规划引领，既做好“交通先行官”，又把好交通承载“守门关”。参编的《交评指引》已形成示范效应，多个区在其他非更新项目中也要求第三方客观评估。目前广州市城市更新正面临深刻的嬗变，交通与城市更新的融合也将呈现新的形态与特征，未来我院要在更加强化支撑城市更新与交通基础设施规划建设协同、补齐交通设施短板、提高更新地区的交通基础保障水平等方面持续深化研究，体现研究机构担当，当好政府参谋，助力高质量实现老城市新活力、“四个出新出彩”。
供稿 | 交通规划一所
作者 | 陶钧宁 陈丙秋 赵国锋
编辑 | 技术质量所
