学术观点 | 广州市水系控制线规划管控策略研究

水系是城市赖以生存和发展的基础，城市水系在水生态环境保护和防洪排涝方面有着无可替代的重要作用。随着城市发展以及国土空间规划体系逐步完善，制定与之相适应的水系规划管理体系，是维系国土空间中水系布局、解决城市发展与水系保护问题、指引水系建设管理的关键。本文以《广州市河涌水系规划（2017~2035年）》所确定的水系控制线及相关律法、政策、规划为基础，探讨水系控制线规划管理中的有效管控措施，谋求城市发展与水系保护并行的管控策略，为规划和自然资源、水务行政主管部门的行政审批及管理工作提供参考。

1.1水系相关政策法规及规划

2006年颁布实施的《城市蓝线管理办法》明确，城市蓝线由直辖市、市、县人民政府在组织编制各类城市规划时划定，与城市规划一并报批；在城市总体规划阶段应当划定城市蓝线，明确城市蓝线保护和控制的要求；在控制性详细规划阶段应当依据城市总体规划划定的城市蓝线，规定城市蓝线范围内的保护要求和控制指标，并附有明确的城市蓝线坐标和相应的界址地形图。

《中华人民共和国水法》(2016修正)、《中华人民共和国防洪法》(2016修正)、《中华人民共和国河道管理条例》（2018修正）、《广东省河道管理条例》、《广州市水务管理条例》（2018修正）分别从国家、省、市层面对管理范围的划定和管理提出了工作要求。

已编制并印发实施的《广州市河涌水系规划（2017~2035年）》根据相关上位法规、规划及广州市实际划定了水系控制线（含管理范围线、水域控制线）。

 1.2 规划管理体系及要求

《中华人民共和国城乡规划法》明确城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括各类专项规划；水系应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。《广州市城乡规划程序规定》(2019修正)明确“编制或者修改专业（专项）发展规划涉及空间布局和用地需求的，应公开展示规划草案，征询公众意见。经市发展改革、城乡规划、国土资源行政管理部门审查后，由各专业主管部门报市人民政府审批，并由城乡规划主管部门相应纳入城乡规划”。

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确需建立国土空间规划体系，并阐明国土空间规划、详细规划、相关专项规划之间的关系，其中国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划，“相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划”。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。

 1.3水系规划管理现状困境

蓝线划定标准不明确。城市蓝线是规划和自然资源管理部门对水系实施空间资源层面管控的法定依据，根据现行政策，在城市总体规划阶段应划定城市蓝线，并明确城市蓝线保护和控制的要求。受制于地域环境差别，以及地方政府对上层政策理解不一，国内各城市在划定城市蓝线时所依据的划定标准不尽相同，对城市蓝线是否含水体外的滨水陆域持有各自见解；同时，上层次规划制定精度不足，而城市蓝线经批准后便赋予了法律效力，无法通过简短的途径进行修改，调整难度较大，这对城市蓝线的划定以及下层次规划的制定形成了一定的阻力。

水系控制线与详细规划存在冲突。长久以来规划和自然资源、水务行政主管部门缺乏统一、完整且操作性强的水系线位控制成果。基于现状水系、现有规划及相关上位法律规定所划定的水系控制线成果与现行详细规划仍存在差异，如水系控制线与规划水域宽度不一致、与规划地块存在冲突等，水系控制线与现有详细规划的实施存在相互制约情形。同时，按上位法规要求将水系控制线纳入详细规划缺乏明确可行的操作指引，两者涉及防洪排涝安全、国土规划审批、城市规划意图、建设时序、工程实施等太多影响因素，市域性协调完善短期内无法实现。

规范性审批管理有待加强。目前部分规划审批环节已结合其特点落实或传导水系管理要求，但尚未从各单独审批环节上升到全盘考虑，缺乏统一指引文件引导涉水行政规划审批。

2.1 科学合理划定城市蓝线

国土空间总体规划阶段应划定城市蓝线，明确其界限及相关保护控制要求。从规划管控角度分析，在国土空间总体规划阶段划定城市蓝线时将水域范围外的滨水绿地按标准一并划入，将有利于后续滨水地区用地规划控制，发挥滨水空间的泄洪排涝通道功能，提升滨水生态环境品质，刺激社会经济发展。

据可查资料显示，北京市在划定蓝线的同时，将河、湖、渠、库的保护和控制界线（滨水绿线）一并划入；上海市河道蓝线（河道规划控制线）含平面控制五条线，即河道中心线、两条最小河口控制线及两条陆域控制线；深圳市结合地市实际情况，划定城市蓝线时以不同标准划入河、渠、库、湿地、滞洪区及原水管渠外围用地。借鉴国内超大城市蓝线划定经验，城市蓝线的划定范围可适当考虑水域周边的滨水空间。

结合广州河网密布、风暴潮频发的实际情况，城市蓝线宜分级划定，预留调整空间；同时城市蓝线应参照既有水系控制线划定成果，划定范围宜以保障洪涝安全作为最低标准。市级国土空间总体规划宜划定市域范围内骨干河道、重要水库和调蓄湖作为市级蓝线；区级国土空间总体规划应依据已划定的市级蓝线，结合实际情况对水系控制线成果进行必要的优化后，划定区级蓝线。

2.2 建立逐步纳入详细规划机制

水系控制线由涉及空间布局的专项规划所确定，应按规定纳入详细规划。

现有详细规划体系大体可分为国土空间详细规划、控制性详细规划、城市更新单元详细规划和村庄规划。在水系控制线与详细规划无法市域性一步协调到位的情况下，水系控制线应随详细规划在新编、修编、调整、修正等过程逐步予以纳入，并随相应规划的审批程序报批。

水系控制线范围内详细规划用地性质的表达应以落实上位法规所明确的约束条件、实现河道行洪功能为主，兼顾水利工程、市政管线、碧道、港口码头、道路桥梁、综合防灾、河道整治、园林绿化、生态景观等公用设施项目实施。其中临水控制线范围内用地应安排为水域（E1）、道路用地，以明确水域控制边界，实现城市交通的连续性；临水控制线至规划管理范围线之间用地宜安排为农林用地（E2）、道路用地，并兼容园林绿化、道路交通设施类用地，以充分实现滨水空间的生态、社会、人文功能。

图1 水系控制线纳入详细规划示意图

既有水系控制线已经批复实施，开展规划编制及工程建设时不应随意调整水系控制线；因城市发展和布局结构变化等原因，确需调整水系控制线的，应当依程序相应调整详细规划。水系控制线调整可分为以下两种情况：

详细规划编制需要。编制各类详细规划涉及水系控制线调整的，建议由申请单位编制水系控制线调整方案报水务行政主管部门同意后，纳入相应规划方案按程序一并报批；同时详细规划经批复后法定的水系控制线位应及时更新至原专项规划数据。上述调整流程存在多种影响因素。一是调整周期较长，原专项规划批复机构为市委、市政府，若需对已批复的水系控制线进行调整，需按程序将调整方案呈报原审批机构，流程漫长且存在投入浪费情形。二是详细规划最终批复单位多样，如部分属地区政府、管委会行使控规、村庄规划审批权限，随详细规划调整程序开展水系控制线调整工作，最终批复单位非原审批机构。上述原因将不利于水系控制线调整的工作管理，建议建立统一的水系控制线调整职责体系，将调整权限下放至市级水务行政主管部门统一管理。

工程建设实施需要。因工程项目（水务工程除外）建设造成水系控制线发生变化的，由建设单位组织编制水系控制线调整方案，报送水务行政主管部门批准；因河涌改道、堤防建设、水库新（扩）建、水系连通等水务工程造成水系控制线发生调整，应报相应层级人民政府批复同意。上述调整后的水系控制线数据应及时更新至原专项规划数据，待详细规划编制时予以落实。

 2.3 促进专项规划相互协同

涉及空间利用的专项规划之间要相互协同。在开展涉及空间利用的专项规划（如历史文化保护、市政设施建设、能源发展等专项规划）审查时，应注意核查与水系控制线之间的空间位置关系，判断专项规划之间的相互符合性，提前处理好空间利用上的矛盾，避免批后实施阶段的冲突。

3.1强化规划审批环节管控

详细规划是规划审批工作的法定依据，已纳入详细规划的水系控制线，可通过规划审批各环节进行管控。如建设项目涉及水系控制线的，规划和自然资源行政主管部门可依照详细规划在建设用地规划条件、建设项目用地预审和选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、规划条件核实等阶段，对建设项目是否满足水系控制线管理要求进行核查，作为规划行政许可（确认）工作核查要素之一。

图2 政府投资工程建设项目审批服务流程图

3.2 统一规划管控要求

广州市的水系控制线管理除应遵循《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《广东省河道管理条例》、《广州市水务管理条例》中关于管理范围的相关管控要求外，还应建立规划和自然资源、水务行政主管部门共同认可的长效管理机制。

基于沿河工程建设项目规划审批进展情况进行分类，提出管控建议如下：一是加强水系控制线范围内的违法用地、违法建设查处工作，按既有规定组织清拆；二是禁止水系控制线范围内阻水建（构）筑物新建行为，对既有的合法建（构）筑物，在不产生社会稳定影响的前提下，采取限制建设（重建、改建、扩建）、征地拆迁、异地安置等综合措施，使得既有合法建设逐步退出水系控制线范围，畅通泄洪通道；三是探索积极的水系控制线准入工程类别，豁免水利工程、市政管线、碧道、港口码头、道路桥梁、综合防灾、河道整治、园林绿化、生态景观等对河道行洪、水生态无影响的建设项目，提出明确的建设要求。

图3 沿河违法建设拆除

3.3 建立完善更新维护机制

在各行政管理部门共同努力下，广州市目前“多规合一”管理系统逐渐完善，并将相关专项规划数据赋值入库。水系控制线划定成果已纳入平台实现信息化管理，但受限于划定精度不足以及城市规划发展、工程实施的需要，水系控制线面临不可预见性的调整、勘误需要。规划和自然资源、水务行政主管部门应建立完善的水系控制线更新机制，依职能共同维护水系控制线数据，满足必要的水系控制线调整需求，保证数据的实时更新、统一，为涉水行政审批奠定工作基础。

建立完善的水系控制线规划管控体系，一方面有利于缓解水系控制线与现行详细规划之间的冲突，发挥城市水系及滨水空间的综合效益，提升行政审批效率，引导工程项目建设实施；另一方面积极引导规划和自然资源、水务行政主管部门统一思想，少走弯路，提升行政审批效率。希望此文能引起更多水务、规划行业管理者对水系规划管理工作的思考，以促进广府沿海地区城市水安全、水环境、水生态保障能力的提升。

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