2008年至2020年，广州市第二产业占比由38.94%逐年下降至26.34%，2021年占比首次出现回升，但仍远低于同年深圳市(36.98%)以及广东省（43.0%）第二产业占比。
2022年，广州市政府工作报告首次提出“坚持产业第一，制造业立市”，要加快构建现代产业体系。从2015年政府工作报告强调制造业和服务业“双轮驱动”，2017年提出“实施制造强市战略”，到最新报告明确“制造业立市”，体现出我市着眼实体经济，加快转变经济发展方式，把制造业做实做强做优的目标和决心。
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广州市村级工业园基本情况
村级工业园在广州市制造业发展历程上起到重要作用。改革开放初期，我市通过在村集体用地上建厂办企业，以“村村点火、户户冒烟”的分散爆发式建设，为当时的“三来一补”等产业提供了发展载体，逐步形成了当前村集体用地上村级工业园、物流园区、批发市场以及商业商办建设现状。
全市村级工业园总规模约132平方公里，占全市存量资源比例超20%，白云、番禺、花都区村级工业园用地面积总量占比超过全市总量面积的80%。现状用地总量中80%以上为初级加工和物流仓储服务，平均用地规模仅4.8公顷，总体呈现规模分散、建设强度低、建筑形态破旧等特点。但以村级工业园为主的旧村存量用地为全市20多万家各类中小微企业提供发展空间，占全市企业数量的33%。
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村级工业园改造政策发展历程
为落实省委、省政府《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021—2023年）》的要求，进一步优化产业结构，完善上下游产业链，提高产业发展质量和效益，推动实现老城市新活力、“四个出新出彩”，亟待有序推进广州市村级工业园改造建设，打造一批高质量的制造业空间载体以及城市双创空间。
2015年至今，根据政策导向及适用范围，广州市村级工业园改造政策大致分为鼓励村级工业园与旧村居捆绑改造、鼓励村级工业园“工改工”“工改新”和针对试点项目试行优惠政策三个阶段：
2015年至2018年
鼓励村级工业园与旧村居捆绑改造阶段
1. 鼓励村级工业园与旧村居联动改造。在旧村庄连片改造中，村级工业园具有现状建设强度低、权属相对单一、改造难度小、改造速度快、改造易见成效的特点。为避免改造主体“吃肉吐骨头”，2015年《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》（ 穗府办〔2015〕56号，以下简称“56号文”）要求纳入近中期改造计划的旧村庄，其集体旧厂房应与旧村居捆绑开展整村改造，鼓励建设安置房、公租房；对于未纳入近中期改造计划的旧村庄，在论证不影响整村改造的前提下，集体旧厂房可先行改造并同步进行整村整治。
| 政策名称 | 政策摘录 |
| 《广州市旧村庄更新实施办法》（ 穗府办〔2015〕56号） | 【第三十二条】鼓励利用村集体旧厂房建设安置房，先行进行村民安置。鼓励早签约、多得益、先选房。区政府可制定具体的奖励办法。 |
| 【第四十二条】鼓励村集体增加市政基础设施和公共绿地，实施管线下地，并利用旧厂房、留用地建设农民公寓、公共租赁房等项目，对旧村庄进行抽疏整治。 | |
| 《广州市旧厂房更新实施办法》（ 穗府办〔2015〕56号） | 【第十一条】对于纳入近期及中期全面改造计划的旧村庄改造范围内的集体旧厂房，应当纳入整村改造范围，按照旧村庄改造相关政策和要求执行。对于未纳入近期及中期全面改造计划的旧村庄改造范围内的集体旧厂房，需进行升级改造的，应当以不影响整村改造的经济平衡及实施为前提，先进行全村范围内的规划建设统筹，明确村集体复建安置用地、经济发展用地、公益设施配套用地和融资用地以及政府储备用地后，在不影响后续更新改造的情况下，可以允许集体旧厂房先行改造，并同步进行整村整治。 |
2.通过收益分成限制村级工业园单独改造。《广州市旧厂房更新实施办法》（穗府办〔2015〕56号）以及《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见 》（穗府规〔2017〕6号，以下简称“6号文”）通过设置村级工业园单独改造条件、移交公益性用地、权益分成、抵扣留用地指标等方式限制村级工业园单独改造。
与56号文相比，6号文鼓励150亩以上集体用地旧厂房单独改造。除按规定缴纳土地出让金，并将不低于项目总用地面积15％的用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设，建成后无偿移交政府外，150亩以上集体旧厂房、村级工业园区单独改造不受整村改造约束、无需按照毛容积率1.8计算权益建筑面积、已完善手续的用地部分亦无需无偿移交30%经营性用地。但全市村级工业园平均规模约4.8公顷（72亩），远低于150亩的规模要求。同时，此阶段受旧村庄全面改造政策激励及市场热度影响，村集体更愿意选择将村级工业园用地纳入整村全面改造，单独改造项目屈指可数。部分村级工业园单独项目即使方案最终获得批复，也因为经营性用地无偿移交比例过高而选择放弃实施。
2019年至2021年
鼓励村级工业园“工改工”“工改新”阶段
2019年，广州市首次针对村级工业园改造出台即《广州市人民政府办公厅关于广州市村级工业园整治提升的实施意见》（穗府办规〔2019〕9号，以下简称“9号文”），并制定村级工业园改造三年行动计划；2020年2月完成工业产业区块成果划定，11月印发《广州市工业产业区块管理办法》，该阶段的政策重点鼓励工改普通工业和新型产业，划定产业区块保障先进制造业发展空间，通过分成让利及提高改造用地容积率等方式提升用地节约集约利用水平，以此推动工业高质量发展。
1.针对“工改工”“工改新”项目出台政策支持。2019年，广州市提出统筹推进城市更新九项重点工作，其中村级工业园整治提升由市工信局牵头。2019年8月，广州市面向村级工业园改造首次出台针对性政策9号文。9号文明确界定村级工业园的含义，丰富村级工业园改造类型，在加改扩建配套建筑比例、提高用地效率、优化控规调整流程、取消建设量限制、降低经营性用地移交比例、土地置换、资金扶持等方面给与政策支持，要求各区相应制定实施细则，明确“工改工”、“工改新”及综合整治实施路径。
2.明确“工改工”微改造项目实施指引。2018年《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）提出对纳入“三旧”改造范围，符合一定条件且拟采取拆除重建、加建扩建、局部拆建、完善公建配套设施等方式改造的，可按照现状地类完善建设用地手续。2019年《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）提出微改造项目行政审批手续具体实施细则由各地级以上市人民政府自行制定”。
根据上述文件要求，2021年9月，市住房城乡建设局印发《广州市旧厂房“工改工”类微改造项目实施指引》（穗建规字〔2021〕10号），明确“工改工”类微改造项目的改造内容、适用范围、办理流程及批后监管要求。在适用范围中，首次明确“工改工”类微改造的改造比例（5%至15%），工程概算不少于100万元的要求。工改完善用地手续项目较为集中的花都区在省、市政策基础上，根据区内村级工业园发展特点，进一步细化微改造项目工作流程、明确材料清单及模板，打通政策落地“最后一公里”。
2021年至今
针对试点项目试行优惠政策
为解决村集体经济用地早期低端粗放开发、环境污染安全隐患多发、改造推进缓慢、配套政策不完善、审批手续多、回报周期长等问题，2021年4月，省自然资源厅联合多部门针对村镇工业集聚区“工改工”改造，印发《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021—2023年）》（以下简称“行动方案”），从现行文件中梳理出涉及标图建库、规划管理、用地报批、土地供应、收益分配、人才引进、考核奖励等方面的18条支持政策，总结村镇工业集聚区改造政策利好。
为落实行动方案要求以及“制造业立市”的工作部署，2022年3月广州市工业和信息化局、广州市规划和自然资源局联合印发《关于深化推进村镇工业集聚区整治提升工作的通知》（穗工信函〔2022〕58号)；4月市规划和自然资源局草拟《广州市支持村镇工业集聚区更新改造试点项目的土地规划管理若干措施（试行）》（以下简称“征求意见稿）”并向公众征求意见。征求意见稿从完善历史用地手续项目的地上建筑物处置、减免完善转用手续项目留用地抵扣比例、免除完善手续类项目经营性用地移交要求、提高配套建筑比例和用地容积率等9个方面提出支持政策，目前支持政策仅适用于试点项目。
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政策趋势及建议
1.鼓励改造连片化、规模化。从政策表述看，改造对象由村级工业园到村镇工业集聚区，更加强调对工业用地进行成片连片改造。但广州市村级工业园规模小、分布散，成片大规模的单一项目相对较少。因此，可以从组织架构和土地整备两个方面探索规模化改造路径。组织架构方面，参考北京市乡镇统筹利用集体产业用地试点做法，由邻近的村级工业园权属主体成立集体联营公司，以现有工业用地作价入股参与改造。土地整备方面，可探索村集体国有用地与其他国有用地之间、集体权属宅基地与村级工业园之间的土地置换，现有用地和周边零散用地的整合改造等方式形成规模化园区。
表2 关于连片改造的省、市政策指引
| 政策名称 | 政策摘录 |
| 《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号） | 8. 支持集体和国有建设用地混合改造。对于纳入“三旧”改造范围、位置相邻的集体建设用地与国有建设用地，可一并打包进入土地市场，通过公开交易或协议方式确定使用权人，实行统一规划、统一改造、统一运营。 |
| 9. 支持土地置换后连片改造。在符合规划、权属清晰、双方自愿、价值相当的前提下，允许“三旧”用地之间或“三旧”用地与其他存量建设用地进行空间位置互换。以拆除重建方式实施的“三旧”改造项目，可将标图建库范围内的“三旧”用地进行复垦，复垦产生的建设用地规模和指标可用于本项目范围内的非建设用地，办理转用手续后一并实施改造，也可有偿转让给本市其他“三旧”改造项目使用。 | |
| 《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021—2023年）》 | 9.强化激励约束机制。……制定相关实施省村镇工业集聚区升级改造税收指引的细则，明确单一主体归宗改造的认定标准、开发企业前期改造成本的计算口径等…… |
| 《广州市支持村镇工业集聚区更新改造试点项目的土地规划管理若干措施（试行）》（征求意见稿） | （十一）鼓励实施连片改造。支持试点项目灵活探索利益共享机制，充分运用集体土地转为国有土地政策。土地交由政府收储的，在保障各方权益的基础上，可以采用挂账收储等多种模式，其补偿也可以通过共享开发收益在开发后兑现。鼓励连片混合开发，通过土地置换整合周边零散的建设用地实施改造。…… |
2.探索多元改造模式与改造类型。佛山已形成包括政府挂账收储、政府直接征收、政府生态修复、企业长租自管、政府统租统管、企业自行改造、改造权公开交易以及国有集体混合开发模式在内的八种改造模式。村集体可根据村级工业园不同情况、自身改造诉求，通过政策组合拳，进一步从区域角度考虑村集体产业用地对于生态修复、历史文化传承、公建配套完善、环境品质提升等综合功能的织补完善。实现村级工业园或村集体产业用地改造在支撑我市制造业发展的同时，起到完善城市功能、提升环境品质等综合作用，不断增强地区对产业和人才的吸引力。
表3 村镇工业集聚区改造模式及改造类型的政策指引
| 政策名称 | 政策摘录 |
| 《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021—2023年）》 | ……各地可结合实际，推广政府协议收储、政府统租统管、企业长租自管、一二级联动开发、国有和集体混合开发等改造模式。优化微改造项目规划、用地审批、消防验收等办理流程，明确微改造项目的实施改造标准。…… |
| ……细化国有和集体土地混合开发、土地置换的操作办法，探索推进“工业改商业”“工业改住宅”项目反哺“工业改工业”“工业改公共设施”“工业改农业”项目，平衡不同类型项目的收益。…… | |
| 《广州市支持村镇工业集聚区更新改造试点项目的土地规划管理若干措施（试行）》（征求意见稿） | （十一）鼓励实施连片改造。……探索其他“工改商”“工改居”项目反哺“工改工”项目，实施联动改造，促进产城融合、功能复合，增加设计研发、企业总部、公共服务配套、保障性租赁住房等功能。 |
3.鼓励市场力量参与改造。56号文提出旧厂房改造方式分为政府收储、自行改造以及政府收储和自行改造结合三种。在项目改造过程中，村集体面临改造资金短缺、现有产业无处过渡安置、解约清租难度大、改造后招商不确定性高等多方面的困难。因此，一方面可借助市场力量，发挥国有企业兜底带动作用，鼓励国有企业参与前期清租清拆、土地整备等工作；另一方面还可借鉴顺德区承接园项目用地有关经验，使用属区或镇（街道）储备的建设用地，用于承接安置村级工业园搬迁企业，避免改造过程中企业流失或无法安置导致的改造工作延误。
4.由单项目提升向多项目联动改造转变。村级工业园改造为城市供给产业发展空间，同时生产者的居住、商业、医疗、教育等生活配套需求也需要满足。但临近的旧村居建设密度大、流动人口多、管理难度大，物质空间层面存在建筑质量及消防安全隐患等问题仍需解决，传统的综合整治对财政依赖大，不可持续。因此，可探索进一步让渡无偿移交的经营性用地或留用地抵扣比例，引导让渡收益及改造收益反哺旧村居改造，实现产居融合。村级工业园改造提升村集体经济收入，进而反哺旧村居改造提供支撑产业发展的服务配套以及政策性租赁住房，实现相互支持的良性循环。
表4 关于鼓励企业参与改造的政策指引
| 政策名称 | 政策摘录 |
| 《广州市工业和信息化局广州市规划和自然资源局关于深化推进村镇工业集聚区整治提升工作的通知》（穗工信函〔2022〕58号) | 五、充分发挥国企作用。一是鼓励市属、区属国企与各区政府合作整备土地，与村集体、土地权利人、产业投资机构、产业投资基金等进行市场合作，参与村镇工业集聚区改造升级。二是鼓励市属、区属国企收（并）购整合低效园区进行改造，探索改造后收益资产证券化等方式，创新参与改造的实施路径。三是鼓励市属、区属国企强化招商能力，参与村镇工业集聚区实施运营，推动园区统一规划和产业招商，提供项目投融资和建设运营等专业平台服务。 |
| 《广州市支持村镇工业集聚区更新改造试点项目的土地规划管理若干措施（试行）》（征求意见稿） | （十二）鼓励企业参与改造。……鼓励企业参与前期清租清拆、土地整备，建设工业保障房，充分考虑入驻企业需求，以厂房定制模式吸引优质企业；待项目建成后，可以出租或分割转让给入驻企业。 |
小结
综合来看，广州的村级工业园改造政策不断由约束控制向鼓励支持转变，吸纳其他城市的成功经验转化为支持政策，在疫情常态化时期，探索支持制造业发展、降低企业成本，有利于应对经济环境冲击，巩固制造业支撑作用。我们认为现阶段仍应关注两个问题：
一是本轮试点项目土地政策优惠力度较大、市场关注度较高，但因试点项目数量限制，试点条件门槛要求较高，众多未纳入试点的企业仍保持观望。按照目前村级工业园项目改造周期，若政策优惠仅面向试点项目不具备普遍适用性，恐难以实现通过村级工业园改造为制造业产业升级提供空间载体的目标；
二是除加大土地政策支持外，市场企业对实施层面的支持政策关注力度也很高，如合作企业的参与路径、改造期间的产业置换、微改造方式的消防审批、资金及税收奖补等方面，建议多部门联动梳理并完善现有政策，形成从改造主体或权属人角度出发的全流程、一体化、连贯性的政策，通过降低政策学习成本、加大政策及改造案例宣传力度，提高权属主体改造积极性。
校审：骆建云 陈琦 窦飞宇 陈兴
内容：郭婉翌 胡浪威
编辑：李文莉
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