更新研究·研究|面向2049，“老城提质”如何破题？——城市更新国际案例分析及其启示- 大数跨境

更新研究·研究|面向2049，“老城提质”如何破题？——城市更新国际案例分析及其启示

广州市城市更新规划研究院

2023-08-30

导读：我院对伦敦、纽约、东京、新加坡4个世界一线城市推动实现“老城提质”的主要做法和经验进行总结提炼，并结合广州实际提出具有借鉴意义的思考建议。

引言

面向2049，广州的城市发展战略规划旨在从更长远的时间坐标、更广阔的空间视野、更人本的价值认知出发，回答时代之问、广州之问，提出“人人出新出彩的世界城市”的总体愿景，在延续2000年版战略规划“八字方针”基础上，优化提出“两洋南拓、两江东进、老城提质、极点示范”的空间发展方针。广州如何继续在高质量发展方面发挥领头羊和火车头作用，如何统筹“三个广州”联动发展，“老城提质”如何破题，是广州城市更新工作的重大课题。为此，我院对伦敦、纽约、东京、新加坡4个世界一线城市推动实现“老城提质”的主要做法和经验进行总结提炼，并结合广州实际提出具有借鉴意义的思考建议。

广州市航拍图（图源：央广网，官文清 / 摄）

一、文化驱动：英国伦敦西区

（一）基本情况

伦敦西区经历了大规模改造和长时间运营，依托文化创意产业的迅速发展，已经成为英国这座世界级城市的文化潮流发源地之一。其文化创意产业繁荣发展不仅拉动老城复兴，更成为英国经济不可忽视的力量。而其成功秘诀在于：以历史文脉延续为逻辑起点，提供资金补助、用途管制、服务配套等系列政策支持及保障措施，吸引就业和旅游人口集聚，推动文化创意产业发展。

（二）主要经验和做法

1.实施延续性的文化战略。自大伦敦政府成立以来，随着政治经济发展，大伦敦地区一共发布过三部文化战略，其制定的系列保护与促进伦敦文化发展的方案和政策，具有相当的延续性。其涉及的范围逐步扩大化、具体化、明晰化，为各部门的工作开展提供了更为明确的指引[1]。同时，也为伦敦文化产业的发展提供了重要的空间和制度保障。

三部《文化战略》分别为：伦敦文化首都（2003年）、

文化大都会（2010年）、伦敦全民文化（2018年）

（图源：大伦敦政府网 www.london.gov.uk ）

2.提供持续性的政府支持。时至今日，政府仍持续地以资金补贴等形式支持伦敦西区文化创意产业发展。以西区剧院为例，其经营一直受到政府的资助，使其的戏票价格能够长期维持较低的水平，有效刺激大众被高票价压抑的文化消费需求。同时，使其能够不必担忧盈利而不断尝试创造一些先锋戏剧，有效推动更高水平作品的衍生。这种政府投资尽管收效较缓，但具有长远及深厚的影响力。

《狮子王》舞台剧在伦敦西区的

兰心大剧院（Lyceum Theatre）登台上演

（图源：冠一 / 摄）

3.允许土地使用用途灵活变更。早年英国为解决诸如“内城衰退”、开发许可制的审议拖延、效率低下等问题，提出多种土地用途弹性管制的手段，并通过立法方式明确部分规划使用用途可灵活转换为其它用途。而这种灵活的土地用途转换制度使得西区文化创意产业在发展过程中能够更及时迎合市场的需求，让经济活动有更大的自由度。

表1 伦敦土地使用用途转换表[2]

（资料来源：王如昀《伦敦:城市存量更新的代表》）

二、科技赋能：美国纽约硅巷

（一）基本情况

截止2020年，纽约科技岗位从2009年79400个增加到142600个，数量激增80%，吸引着四大科技巨头——亚马逊、苹果、Meta和Alphabet从市中心到曼哈顿下城区设立大型办公区，在短短十年间超越波士顿，成为和硅谷匹敌的美国第二大科创高地。而其成功背后的逻辑是：紧扣城市自身特点和产业发展潮流，通过人才培养、平台搭建、基础设施更新等系列措施，为创新产业发展创造有利条件，让科技和人才回归。

（二）主要经验和做法

1.推动高新科技人才更新转换计划。“硅巷”科技产业发展离不开人才支撑，政府面对老城区缺少顶尖工程类院校的困境，除了积极引进人才外，同步推出了“高科技人才输送管道”项目，结合政府及民间基金为用人单位建立人才梯队，通过提供短期专业培训，把纽约居民培养为高科技公司的理想员工，为“硅巷”科技产业提供优秀的人力资源。

“高科技人才输送管道”项目范例：熨斗大厦

曾是纽约最高建筑，如今是科技公司的“硅巷”

（图源：Pixabay，BronwynFranklin / 摄）

超模Karlie Kloss曾是纽约熨斗学校学员之一，

通过业余时间进修编程课程

（图源：Flatiron School www.flatironschool.com ）

2.搭建信息共享平台促进创新创业。为了更好地实现信息共享，纽约市政府和IBM等公司合作，建立了创业平台“数字纽约”（Digital.NYC）网站。该网站几乎囊括了纽约市所有科技企业和投资机构，是了解初创企业和技术生态系统情况的官方数字会议场所。它通过实时提供职位空缺、创业活动、办公场地和培训课程等信息，为投资者、创业者和求职者等各类主体搭建起沟通桥梁，有效推动资源精准对接。

3.提供基础配套和用地保障支撑。为保障科技产业发展，政府通过“连通纽约”计划（LinkNYC）将电话亭改造成Wi-Fi服务站；推行管线光纤改造计划；提供建筑面积或出让金优惠政策鼓励公共空间改造；对“硅巷”范围内6000多个地块进行规划调整等一系列措施，为在老城区建立科技创新生态系统打下坚实基础。

“连通纽约”计划把公共电话亭拆除，重新架设

拥有Wi-Fi、充电功能和户外广告的立柱

（图源：TheVerge，Sean O’Kane / 摄）

三、TOD引领：日本东京涩谷区

（一）基本情况

东京是一座持续更新的城市，在发展过程中，轨道交通始终引领城市结构的更新。其中，涩谷站作为东京都市圈内的第二大交通枢纽，自21世纪初起，开展了为期数十年、始终与周边地区协同发展的滚动式更新。至今，涩谷站已经成为了领先全球的TOD枢纽集群以及日本最受欢迎的商业圈。而其成功秘诀在于：以轨道交通为导向的“站城人一体化”开发理念深入贯彻到轨道交通投资、规划设计、建设运营等各个环节，进一步吸引人口和产业集聚。

（二）主要经验和做法

1.提供量身定制的政策支持保障。涩谷站作为日本近年来最大的城市更新项目之一，政府为了促进城市更新和土地的进一步利用，明确其TOD规划由“地区促进特别区”政策指导，即以轨道交通站点为中心，制定一个范围作为特别区域。该区域内的开发受“地区促进特别区”政策直接指导，与区域外开发标准不同[3]。

涩谷站周边三大街区城市更新范围图

（图源：东急株式会社《东急100年史》第8章第4节）

2.坚持功能复合化、设计一体化的开发理念。涩谷站周边重要商业建筑都植入了服务点、商业、商务、住宅等功能，充分体现了高效复合的特征。其次，项目将交通设施进行一体化建设，并将出入口与周边重要商业建筑联通，增强了相互联系。此外，在地面平台建设上，贯通了东西广场的步行道路，使得行人能够畅通、安全地使用整个街区道路。

涩谷站地上地下多层一体化立体交通

（图源：东急株式会社 www.tokyu.co.jp ）

3.构建多元主体统筹的开发模式。面对地铁周边高度繁杂的土地产权，探索出了“市街地开发事业”开发模式。政府以容积率奖励方式，鼓励轨道公司寻求开发商合作，共同完成城市更新与轨道沿线周边开发。开发商通过引入展示馆、剧场、咖啡厅等文化业态，获得容积率提升奖励，增加空间布局的灵活性。三方主体协商统筹，促进多方互利共赢。

四、CBD转型：新加坡中心区

（一）基本情况

新加坡是一个城市岛国，素有“花园城市”之称。在过去近50年城市高速发展过程中，新加坡结合CBD的建设，推动城市转型和产业升级，奠定其在全球性的城市网络中的重要节点地位。但面对不断变化的全球趋势对人们生活、工作和娱乐方式重塑的挑战下，为解决过去市中心CBD“效率有余，活力不足”的问题，新加坡提出“CBD复兴计划”。而其背后的逻辑是：推动土地复合利用，为CBD导入居住功能，为CBD注入活力，并形成长效的持续发展机制，进一步抓抢人口回流中心区机遇。

（二）主要经验和做法

1.通过弹性复合利用，推动土地功能混合紧凑发展。新加坡CBD的土地弹性复合利用主要表现在三个方面：一是鼓励商业用地和住宅用地之间复合，在CBD中融入居住功能；二是鼓励将老旧写字楼、老公寓等低效存量资源改造为商住混合或其他创新功能的建筑，盘活利用CBD内低效资源；三是鼓励商业用地和公共设施用地之间复合，提高CBD社区化的宜居性。

新加坡CBD内现有商务功能将在未来大幅置换为混合功能

（图源：新加坡市区重建局 www.ura.gov.sg ）

2. 出台有效激励政策，引入市场杠杆盘活老旧资产。政府提出了“CBD奖励计划”与“战略发展奖励计划”两套容积率激励方案，旨在鼓励建成时间超过20年的老旧商办楼宇转变为多用途开发项目。此外，同步建立了严格的监管机制，容积率的提升须由市建局批准，并在适用情况下支付开发费或差价保费。同时要符合城市设计及相关保护要求。

计划	具体内容
CBD 奖励计划	鼓励在划定范围内，使用权限已超过20年，以办公为主要功能的项目转换为商住混合项目、酒店或其他创新功能，对于符合条件的更新项目，将获得25%-30%的基础容积率奖励。
战略发展奖励计划	对于不在CBD激励方案划定范围内的其它地块，仍可通过战略发展激励方案提出更新方案，若方案对整个片区有益（例如提供高质量的公共空间、限制车行、有利于文化传承保护等），新的方案也将获得容积率提升或其他建筑控制条件的调整，申请项目同样有使用年限和占地面积要求。