引言
在早高峰的白云大道北地铁站，永远挤不上第一趟地铁，数以万计的广州新市民在周边城中村落脚，每天奔赴各自工作岗位。以永泰村为例，2025年常住人口已超过13万人，其治理的复杂程度堪比管理一座县城，但它却以包容姿态，成为无数广漂逐梦的起点。挤出喧闹的地铁站，走进永泰村的街巷，蜕变藏在每一处细节中：布局规整的街巷、整饰一新的公寓立面、充满科技感的商业空间、生意盎然的街角公园。在过去十余年间，没有大刀阔斧的拆除新建，永泰村持续推进精细化改良，既沉淀包容的底色，又迸发革新的活力，成为城市化浪潮中生活历史印记与现代都市气息交织的生动注脚。
作为广州首批保留提升试点项目之一，永泰村回答了一个关键命题：不拆除新建，如何让千万人栖息的家园变得更安全、宜居、有活力？而这充满温度的转型实践，或许正是超大城市应对高质量发展需求、破解城中村治理难题的重要答案。
永泰村租赁公寓（来源：现场拍摄）
现状产业园区（来源：现场拍摄）
今年5月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，再次强调了城中村改造应坚持“一村一策”，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式实施改造。在实践层面，整治提升与拆除新建作为城中村改造的主要方式，长期互为补充，推动城市空间优化与品质提升。然而，相较于拆除新建的全面性、彻底性，整治提升更多强调现状保留、渐进式改良，且因其实施过程中涉及多元主体协调、长效资金平衡、可持续运营等深层挑战，往往需要“精耕细作”，因而较少受到公众关注。
本文将基于广州、深圳两地实践经验，从模式特征、问题瓶颈、优化策略三个维度，系统剖析城中村整治提升的关键问题与解决方案，以期为可持续的城市更新路径提供更为全面的实践参考。
01
演进脉络：
城中村整治提升的实践探索
以广州、深圳为例，城中村存量规模大，改造需求迫切，但因受规划管控、经济平衡、产权意愿等条件限制，部分城中村不具备采用拆除新建方式实施的条件，整治提升成为主导的更新路径。
广州市城中村整治提升以专项攻坚为特色。2014年前后，通过市级财政定额补助、分区包干方式推进城中村消防安全隐患整治。市层面相继出台城中村消防整治提升技术指引、城中村治理专项工作实施方案等系列配套政策，构建起涵盖技术标准、实施路径、管理规范的政策框架体系。各区积极响应，重点围绕自建房安全隐患治理、“三线”下地改造、内涝整治等关键领域开展专项攻坚，同步推进网格化管理等长效机制建设，形成了市级统筹、区级主责、街镇落实的三级联动工作格局，推动城中村治理从单一安全整治向综合环境提升的系统性转变。
深圳市城中村整治提升则呈现阶段性深化特征，2009年前后，深圳市以消防安全治理为重点全面开启城中村综合整治。2013年，由各单位依职责推进市容环境提升，并结合“示范村”引领全域治理。2019年，深圳市创新规划统筹机制，在市域层面划定综合整治分区，通过刚弹结合的空间管控手段推进整治提升，陆续出台城中村综合整治标准指引、保障房改造提升技术标准指引等系列文件，重点结合保障性租赁住房建设实施城中村安全隐患治理、环境整治，兼顾新市民安居、文化传承等改造需求。
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模式特征：
城中村整治提升的典型做法
广深两地的实践最初以政府引导，财政预算资金投入为主，逐渐引入市场主体，资金渠道也更加多元化，涵盖财政补助资金、专项债券、社会融资、金融性政策工具等。根据资金来源和参与主体不同，可归纳为以下三种实施模式：
（一）政府主导模式。主要适用于财政资金保障到位的项目。该模式下，由政府指定相关部门或镇（街）作为实施主体，采用市场化运作机制，通过EPC（设计-采购-施工总承包）或EPC+O（设计-采购-施工-运营一体化）等模式，将项目的规划设计、建设实施及运营维护等全流程工作整体委托给市场主体承担。目前大部分城中村开展基础设施类整治工作，多采用这一模式，如广州市登峰村、黄埔村、深圳市禾坪岗村等。
（二）政企合作模式。主要适用于具备经营性收益、符合特许经营要求的项目，区政府可通过设施经营权转让等方式，引入社会资本方作为合作企业，使其全过程参与项目策划、投融资、建设及运营维护。该模式下，合作企业自主经营、自负盈亏，政府可视情况提供适当补助，也可授权国企与社会资本共同组建项目公司，以股权投资方式参与合作，增强市场主体参与积极性。例如，广州市凤和村，政府引入广东恒健投资控股有限公司等社会资本力量，共同投资9.7亿元开发空港文旅小镇。深圳市元芬村引入愿景集团作为运营主体，通过社会资本运营、财政资金补贴，合力打造微棠新青年社区。
（三）自主改造模式。该模式适用于村民房屋、集体物业等非公益性、非公共性的整治提升项目。由村集体经济组织通过市场化方式推进实施：一是村集体与市场主体或专业运营机构签订委托协议，采用统租统管、合作运营等模式推进，例如，深圳玉田村将自有物业交付托管给专业物管公司。二是村集体联合市场主体共同组建项目公司，通过合作开发实现运营收益反哺投资，例如，深圳市南岭村以物业入股，与清华启迪打造主题科技园并成立产业投资基金，获得分红收益。三是政府引导村民、居民及社会力量以自筹自建方式参与改造，例如，广州市永泰村通过旧厂改造、土地租赁，利用商业项目租金及收益开展村域的综合整治。
整治提升改造模式示意图
03
问题瓶颈：
制约模式可持续性的关键因素
在上述诸多案例中，城中村改造实践普遍呈现国企主导、财政依赖的特征，市场主体参与改造面临多重挑战，例如：“万村计划”在实施过程中遭遇业主谈判阻力大、收房成本攀升、工程进度滞后等问题，导致资金周转效率低下；某城市更新综合服务运营商则因租金收益下滑、出租率走低等经营压力，最终于2023年转型“轻资产运营”模式。这些市场化探索的困境，揭示了当前城中村整治提升工作存在的主要问题：即基础工程与策划运营脱节、市场化参与动力不足、资产效益提升持续性不强。究其根源，在于“政-村-企”责权划分暂未明确、集体资产运营缺少前置性统筹谋划、外部推动力与内部驱动力转化不足等认知与实践局限。
（一）责权划分不明确。当前城中村整治提升工作中大部分依靠财政资金投入“保基本”，推进消除安全隐患整治、补齐设施短板等基础类、安全类改造项目实施。一方面，政府包办了大部分的前期投入和工程建设，但该环节未同步考虑城中村资源潜力利用和策划运营；另一方面，因运营产生收益缺少清晰分配机制，村集体或市场主体缺乏前期培育特色业态的长期投入意愿，导致部分资源闲置或效益转化不高，项目难以产生稳定收入、形成可持续的盈利模式。
（二）前置性统筹谋划不足。因前置性谋划不足，城中村改造容易陷入“重建设、轻运营”困境，前期村集体资产往往分散处置，导致特色资源、优势产业未能有效整合利用；商业布局亦偏离实际人口结构与消费特征，缺乏特色业态的引导与培育；后期则因场景营造不足与宣传乏力，难以形成集聚效应与外部效益，商业价值无法得到充分释放。企业看不到收益前景，居民未切实受益，各方参与积极性低，整治工作容易陷入止步不前的困境。
（三）内部驱动力相对匮乏。当前城中村整治仍主要依赖外部资金与行政推动，村民、租户多被动参与，主体角色被边缘化。在改造过程中，由于侧重目标导向而相对轻视实际问题，导致改造内容与当地资源禀赋、发展潜力存在脱节，未能完全契合村民实际诉求，易引发抵触心理。整体改造工作呈现短期化特征，一旦外部支持减弱，成果便难以维系。这种内生动力缺失，致使整治工作难以实现可持续发展。
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优化策略：
提升可持续性的实施框架和协调机制
基于上述问题诊断，从“改什么”（资源统筹和调配）、 “如何改”（协同治理和分工）提出城中村整治提升的实施模式优化建议。
（一）构建“精准识别资源-激活流量价值-培育内生动力”的闭环实施策略框架。
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精准识别资源，构建盈利平衡基础。
借助城中村专项体检评估，在深度问诊城中村短板弱项同时，系统梳理城中村的多元价值维度，包括区位价值与租金优势、人文底蕴、商业潜力、景观价值等资源要素。通过科学评估空间资源禀赋，有效盘活存量资产，培育出符合区域发展需求的增长点。例如，深圳市宝罗小区发挥深中通道门户位置及宝安机场、产业园区临近优势，由深圳安居集团整租规划运营租赁住房，精准满足周边产业园区的人才居住需求；广州市泮塘五约深入挖掘特色文化资源，活化岭南传统建筑风貌，打造兼具历史文化底蕴与现代生活气息的特色街区，成为岭南古村游的新名片。
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激活流量价值，打造特色发展引擎。
在识别城中村优势资源的基础上，重点选取若干个关键资源点进行培育，借鉴“空间益生菌”理念打造特色示范项目。通过构建沉浸式体验场景，结合文化IP打造和主题活动运营，系统提升项目吸引力和参与度。以深圳南头古城为例，其通过改造“if工厂创意空间”形成网红打卡地标，并持续举办“古城里”创意生活节、深港双年展等品牌活动，成功实现从初期客流吸引到商业生态培育的价值转化，最终带动整个片区品质提升。这种“示范引领-流量聚集-价值沉淀”的渐进式发展模式，既避免了大规模改造的社会成本，又能通过商业自组织效应实现片区活力的持续生长，为城中村有机更新提供了可复制的实施路径。
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培育内生动力，实现治理可持续。
关键在于将城中村各方参与主体打造为利益共同体，激发村民和租户主体意识，引导其从“被动接受”转向“主动参与”，通过保留文化自信、激活产业经济自我造血能力，从而培育城中村内生发展动力。以深圳坂田街道的实践为例，由政府主导，人才安居集团进驻，对华为总部、天安云谷园区周边多个城中村实施整治提升，一方面，焕发新生的古村落特色空间载体、完善的产业配套及高消费力的租客群体吸引了大量创意工作室、住宿餐饮等新兴业态自发集聚，形成了完整的服务产业链条；另一方面，片区租金溢价大幅能力提升，激发村民参与物业升级、租赁住房改造的积极性。这种通过优质配套留住园区人才，人才集聚反哺社区商业的模式，不仅充分实践了政企合作、多方共同参与的协同治理理念，还构建起“宜居、宜业、宜游”产城融合的良好生态，最终推动实现城村共生、持续发展。
深圳市坂田街道城中村整治实景（来源：网络）
（二）构建“村企运作-收益共享”协同治理新格局。
通过提升村集体资产运营能力，健全收益分配、政策保障等相关工作机制，形成“产业有活力、资金可持续、政策有支撑”的良性发展格局。
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加大力度支持村集体经济组织向现代化企业转型，增强城中村自我造血能力。
转变传统村集体经济组织“重生产租赁、轻资产运营”模式，推动其向现代化企业转变，建立企业管理制度和专业化运营体系，引入专业化市场运营团队，系统提升市场需求响应能力。着力盘活土地、厂房、商铺等存量资源，深度参与前期规划、项目招商和后续运营管理，推动空间资源向优质资产转化，做强做大村集体经济企业，为城中村转型升级和长效发展注入持续动力。
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建立收益反哺、效益共享机制，激发多元活力。
建议从村集体征拆补偿收入、物业租金收入等收益中按比例提取专项资金，作为整治提升启动资金；引导村民、周边企业、商户共同投资商铺、广告位、停车场等优质经营性资产，按比例分享改造后的增值收益，并提取固定收益部分反哺整治提升。创新市场化融资，通过资产评估筛选优良标的，设立城中村整治提升基金账户，吸引社会资本参与，形成“投入-增值-反哺”的资金循环。适当改造一批低成本创业空间创业，优先面向原住民、租户开放，引入创业培训、天使投资基金，重点扶持传统工艺、电商、社区服务等适合创业项目，以创业带动村民就业，增强社区内生发展动力。
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完善政策支持体系，强化实施保障。
加大财政资金精准投入，对涉及安全隐患治理、市政基础设施等公益项目，由财政资金按“保基本”原则予以支持。可通过专项补助方式，结合工程建设进度、验收考核评价结果进行分配；或通过股权合作等方式投入。创新容积率奖励、过渡期用地性质保留、允许商住功能适度转换、以奖代补、延长租赁和投资回收周期等激励政策，提高市场参与积极性。强化资源整合优化。通过公房公产资源与整治提升项目打包运营、开发量奖励等措施，优化资源配置效率。允许适度改扩建、跨项目成本统筹等，提升资金平衡能力与整治成效。
往
期
回
顾
