改革开放后，珠三角地区的村级工业园以“三来一补”[1]的发展模式迅速形成规模，并极大地带动了就业及收入的增加，为珠三角地区社会经济发展做出巨大贡献。随着城市化的进一步推进，村级工业园“产业业态低端、土地效益低下、空间功能破碎、环境污染严重”等问题逐渐凸显，过去粗放的生产模式已经难以满足经济社会发展的需求，村级工业园也逐渐成为释放存量土地、承载新产能的重要空间。
当前，广佛两地正在大力推进村级工业园升级改造，并将村级工业园升级改造作为产业转型升级的重要举措和破解土地资源约束的重要空间载体。两地均围绕村级工业园改造工作的开展出台了一系列政策，但在政策主体上存在差异：广州村级工业园政策以市层面出台为主，部分区出台了实施细则，但区层面的政策存在实施指导性不强、细化内容不全等情况，在实操中仍主要以市层面政策作为执行依据；佛山村级工业园政策在市、区层面均有出台，其中南海、顺德、禅城三区对市层面的政策进行了较为全面的细化指引，具有较强的实施指导性，在实操中主要以区层面政策作为执行依据。
本文以政策为研究视角，综合考虑广佛两地村级工业园改造政策的执行依据层级，以广州市、南海区作为研究对象，对比分析影响两地改造路径和改造动力等方面的主要政策差异，以期为广州及其他地区村级工业园升级改造工作的进一步开展提供借鉴。
壹.
改造进展情况
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广州市村级工业园共有2705个，总用地面积约132平方公里[2]，约占全市工业用地面积的30%；佛山市南海区现有村级工业园612个，总用地面积约126平方公里[3]，约占全区工业用地面积的58%。南海区的村级工业园用地占比大，在全区的产业发展方面发挥了更为重要的角色，成为南海更新改造的主战场。截止2021年底，广州市已改造村级工业园超33平方公里，约占广州市村级工业园总规模的25%；南海区已改造村级工业园约107平方公里（包括拆除改造39平方公里，综合整治68平方公里），约占南海区村级工业园总规模的85%。
贰.
政策对比分析
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城市更新的核心在于政策引导，政策对于村级工业园的改造工作推进起着决定性作用。在不同工作重点的背景下，对比分析广州市与南海区的村级工业园改造政策，发现两地在改造方式、利益分配机制、规划审批流程以及奖励扶持力度等方面存在较大差异，这些政策差异成为造成两地差距的重要影响因素。
1
改造方式
村级工业园改造可按规划用地性质划分为“工改工”“工改居”“工改商”等主要类型，由于“工改居”“工改商”的改造价值相对较高，在利益驱动下，早期村级工业园改造以“工改居”“工改商”的类型居多。为推动区域的协调发展，广州市和南海区这一阶段均在政策方面重点鼓励“工改工”项目。
01 【广州市】
改造方式引导
广州明确“工改居”项目只能采用政府收储的改造方式，无法采用自行改造方式，而“工改工”“工改商”项目则在改造方式上不受限制；
优惠政策支持
通过划定产业区块、加改扩建配套建筑比例、提高工业用地容积率、优化控规调整流程、降低经营性用地移交比例、土地置换、资金扶持等一系列政策支持措施推动“工改工”“工改新”项目；
探索改造模式
广州市在今年4月公开发布的《广州市支持村镇工业集聚区更新改造试点项目的土地规划管理若干措施（试行）（公众征求意见稿）》（以下简称《若干措施》（试行）（公众征求意见稿））中借鉴南海探索联动改造模式，针对村镇工业集聚区更新改造试点项目，探索其他“工改商”“工改居”项目反哺“工改工”项目，目前暂未明确具体的实施细则，该政策目前仅适用于试点，从试点推广开来还需要时间和经验的验证。
02 【佛山市南海区】
创新改造模式
南海区针对“工改工”改造难度大、改造意愿不强的情况，首创联动改造模式，“工改居”项目须联动“工改工”。在同一行政村范围内，“工改居”项目与“工改工”“工改公”“工改农”“工改商”项目实施联动改造，并明确了联动改造的比例要求（工改居：工改工=1:1；工改居：工改公=1:0.8；工改居：工改农=1:0.5；工改居：工改商=1:1.5），且联动改造项目的“工改工”地块不限于是否有标图建库。
优惠政策支持
南海区通过划定产业发展保护区、全额补偿地价款、简化报批流程、提高设施兼容比例、产权分割销售、资金奖励等一系列政策支持措施推动“工改工”项目。
小结：经以上对比分析，单纯“工改工”项目的改造动力不如“工改居”“工改商”项目，而通过价值较大的房地产业反哺实体经济的改造方式对于提升改造动力具有较大促进作用。同时，从不局限于项目本身而是放眼区域进行价值平衡，更有利于项目的落地。
2
利益分配机制
利益分配机制对于改造主体的改造意愿及改造动力起到决定性作用，是村级工业园改造启动的关键。从目前已有的政策来看，两地的利益分配均以平衡村集体及政府的利益为前提，以实现多方共赢为目标，但两地在具体分配措施、分配比例、政府让利程度等方面存在差异。
01 【“工改工”项目】
①政府收储
广州市政策鼓励集体用地转为国有用地，参照国有土地旧厂房政策实施改造，按同地段毛容积率2.5商业用途市场评估价的50%计算补偿款。签订收地协议后12个月内完成交地的，可按商业用途市场评估价的10%给予奖励；南海区政策规定完成集转国后的村级工业园，被政府收储后村集体可以享受总成交地价款的全额补偿，同时还可以要求土地受让人无偿返还一定比例的物业作为实物补偿。
②自行改造
—— 保留集体用地性质的“工改工”项目。广州市政策规定不低于150亩的村级工业园单独改造的，村集体应将不低于项目总用地面积15％的用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设，建成后无偿移交政府；低于150亩的村级工业园单独改造的，涉及完善历史用地手续的部分，村集体须将20%的经营性用地转为国有后无偿移交给政府，可以留用地指标按1:1抵扣。在《若干措施》（试行）（公众征求意见稿）中，广州市对于村镇工业集聚区更新改造试点项目给予优惠，明确除按规划提供公益性设施用地外，无须再移交经营性用地。
南海区政策对保留集体用地性质的“工改工”项目公益性用地移交不做硬性要求，按城市更新单元规划落实公益性用地及设施建设即可，且完善历史用地手续的部分无须移交经营性用地或抵扣留用地。
—— “集转国”后自行改造的“工改工”项目。广州市参照国有土地旧厂房政策实施改造，村集体应按照控规将涉及的公益性用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设，建成后无偿移交政府，如涉及完善历史用地征收手续的部分需按同地段工业用途市场评估价的40%缴交土地出让金；
南海区政策按照工业用地区片市场评估价100%计收土地出让金，计收后村集体获得全额补偿，如涉及完善历史用地征收手续的部分需按工业用地区片市场评估价的40%缴纳出让金。对引入市场主体改造的，村集体还可以要求土地受让人无偿返还一定比例的物业作为实物补偿。项目对公益性用地移交不做硬性要求，但需按城市更新单元规划落实公益性用地及设施建设。
小结：广州市过去在“工改工”项目上政府的让利空间相对较小，在新政策中却释放出了政府对“工改工”的让利趋势，南海区在“工改工”项目上政府也在补偿力度和利益分配优惠逐渐加码。可以看出，对于改造难度大、改造主体意愿不强、但作为城市转型发展所必须的“工改工”项目，激发其改造动力是提升村级工业园改造效率的关键，而政府更大程度的让利是增加改造主体积极性、提升改造动力的重要措施。
02 【“工改居”项目】
广州市“工改居”项目只能交由政府收储；南海区“工改居”项目可交由政府收储也可自行改造，但保留集体用地性质自行改造的方式只适用于建设社区公寓。
①政府收储
广州市政策鼓励集体用地转为国有用地，参照国有土地旧厂房政策实施改造，按规划居住用地毛容积率2.0（含）以下部分的公开出让成交价或市场评估价的60%、2.0以上部分的10%计算补偿款；南海区按规划居住用地容积率2.5（含）以下部分的公开出让成交价的50%、2.5以上部分的5%计算补偿款。
②自行改造
对于“集转国”后自行改造的项目，南海区政策按规划容积率2.5（含）以下部分的区片市场评估价的50%、2.5以上部分的95%计收土地出让金。且无偿用于公益性项目建设的用地比例不低于25%。
03 【“工改商”项目】
①政府收储
广州市政策鼓励集体用地转为国有用地，参照国有土地旧厂房政策实施改造，按规划商业用地毛容积率2.5（含）以下部分的公开出让成交价或市场评估价的60%、2.5以上部分的10%计算补偿款；南海区按规划商业用地容积率3.0（含）以下部分的公开出让成交价的60%、3.0以上部分的30%计算补偿款。
②自行改造
—— 保留集体用地性质的“工改商”项目。广州市政策规定不低于150亩的村级工业园单独改造的，村集体应将不低于项目总用地面积15％的用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设，建成后无偿移交政府；低于150亩的村级工业园单独改造的，涉及完善历史用地手续的部分，村集体须将30%的经营性用地转为国有后无偿移交给政府，可以留用地指标按1:1抵扣。南海区政策中规定村集体须无偿提供15%公益性用地。
—— “集转国”后自行改造的“工改商”项目。广州市参照国有土地旧厂房政策实施改造，按新规划用途市场评估价的70%计收土地出让金，并将不低于项目总用地面积15％的用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设，建成后无偿移交政府；南海区按规划容积率3.0（含）以下部分的区片市场评估价的40%、3.0以上部分的70%计收土地出让金，且无偿用于公益性项目建设的用地比例不低于25%。
小结：由于“工改居”“工改商”项目的改造价值相对较高，两地市场改造动力均较大。
3
规划审批流程
从村级工业园改造项目的报批流程来看，规划审批权限的下放和审批程序的简化是提高审批效率的重要途径。
01 【规划审批权限】
为加强“工改工”项目改造动力，两地均创新审批管理机制，通过进一步“简政放权”来实现改造效率的提升。广州市将审批权限下放至区，对位于工业产业区块内但不符合控规的村级工业园控规修正权、符合控规的村级工业园“工改工”“工改新”项目实施方案的审定权下放各区政府实施。南海区将审批权限进一步下放至镇，对“工改工”项目涉及到的城市更新单元计划、城市更新单元规划、项目实施方案均可由镇（街道）城市更新机构审核同意后报镇（街道）批准，报区级城市更新机构备案。相较而言，南海区“工改工”项目事权下放层级更低，事权的进一步下放使得审批范围和审批对象更为聚焦、操作标准更具针对性、部门分工也得以进一步细化，能更加高效系统的推进改造工作。
02 【规划审批程序】
针对项目报批涉及流程多、审批周期长等问题，两地政策均对此进行了简化优化。广州市针对不符合控规的村级工业园改造项目，纳入整治提升范围的，可直接启动控规调整工作；南海区对于涉及控规调整的项目，可参照控规修改程序批准城市更新单元规划，覆盖原控规，待城市更新单元规划批准后，可直接编制项目实施方案。
小结：通过以上对比分析可以看到，广州市和南海区目前都在围绕提高规划审批效率进行了不同程度的政策创新。
4
奖励扶持制度
奖励扶持政策对于激励改造主体动力、加快村级工业园改造、实现产业转型升级具有较大的促进作用。目前南海区已出台专门的奖励扶持政策，即《佛山市南海区人民政府办公室关于印发佛山市南海区村级工业园改造提升项目扶持奖励办法的通知》（南府办〔2021〕4号），广州尚无单独出台针对村级工业园改造提升的扶持奖励政策。两地在奖励对象、资金来源、奖励类型、奖励力度以及奖励方式上存在差异。
01 【奖励对象】
广州市奖励对象为村级工业园提质增效试点项目；南海区奖励对象为村级工业园改造提升认定项目。从两类项目的认定标准对比，南海区可享受奖励的门槛相对更低。
02 【奖励资金来源】
广州市来源为市工业和信息化局专项资金中支持，南海区资金来源于出让土地的地价款提成（3%）、村级工业园地方财政贡献，以及工改居项目免联动改造的抵扣款，资金来源上更具保障性和可操作性。
03 【奖励类型和力度】
广州市奖励类型包括两种，一是达到整治提升环境标准和招商目标的园区（按照总投资的20%给予奖励），二是产出增长较快的园区（50万元/万平方米），累计单个园区不超过1500万的资金扶持；
南海区安排专项奖励资金30亿元，奖励类型包括拆除改造奖励奖励（50万元/亩）、村级工业园微改造奖励（20万元/亩）、招商引资奖励（按固定资产投资额比例）、连片改造项目待开发补贴（5万元/亩）、改造成效奖励（按地方财政贡献的比例）等村级工业园改造提升认定项目资金奖励以及入市调节金奖励（奖励缴纳的全额调节金）。
04 【奖励方式】
广州市采用一次性奖励，南海区则采取分阶段奖励，分为拆除阶段和建设阶段，操作上更为灵活有效。
小结：对比分析两地村级工业园改造的奖励扶持政策，南海区政策在奖励对象上覆盖范围更广，在资金来源上更具保障性，在奖励类型上更为多样、奖励力度更大，同时在奖励方式上更加灵活。
叁.
结语
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从广州市和南海区的村级工业园改造政策可以看到两地的村级工业园改造除了受到项目报批程序本身的流程及审批周期影响外，改造主体的积极性对改造动力的提升也起到关键作用。基于两地城市发展背景及目前面临的主要矛盾的不同，相对而言，南海区在村级工业园类项目报批程序和提升改造动力措施上，均较广州具有更大的优势。在项目报批程序上，南海区通过进一步简政放权加快审批流程；在加强改造动力上，通过“工改居”联动 “工改工”改造、政府更大程度让利、加大奖励扶持力度等措施进一步激发改造主体意愿，有效的推进了村级工业园的改造，对其他地区的改造工作带来一定启发和借鉴。
[2] 数据来源：广州市村级工业园整治提升三年行动计划（2019-2021）
[3] 数据来源：南海区村级工业园升级改造大攻坚三年行动计划（2021-2023）
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