广州市支持村镇工业集聚区更新改造试点项目的土地规划管理若干措施（试行）
为贯彻省委、省政府关于加快推进村镇工业集聚区升级改造的工作部署，落实《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021—2023年）》（粤自然资发〔2021〕7号），按照市委、市政府关于“产业第一、制造业立市”的工作要求，以点带面推进广州市村镇工业集聚区更新改造、提质增效，支持产业高质量发展，推动实现老城市新活力、“四个出新出彩”，在省经济体制改革专项小组《关于印发〈关于支持广州深化村级工业园整治提升加快体制机制创新的实施方案〉的通知》（粤改经济组〔2021〕5号）、《广州市人民政府办公厅关于广州市村级工业园整治提升的实施意见》（穗府办规〔2019〕9号）的基础上，落实国土空间规划和城市发展战略，遴选广州市村镇工业集聚区更新改造试点项目，并提出支持试点项目实施的土地规划管理若干措施，探索可复制可推广的经验做法，打造村镇工业集聚区更新改造的“广州样板”，结合本市实际，制定本措施。
一、总体要求
（一）适用对象。适用对象为经市人民政府同意，纳入广州市村镇工业集聚区（村级工业园，下同）“工改工”（含普通工业用地、新型产业用地）更新改造试点项目。未纳入试点项目的村镇工业集聚区整治提升仍按照穗府办规〔2019〕9号文及相关政策实施。
（二）工作目标。通过试点项目实施，形成示范效应，土地节约集约利用水平显著提升，工业用地供给能力明显增强，中小微企业用地用房问题明显改善；村镇工业集聚区产业结构进一步优化，产业链上下游进一步完善，产业集聚效应进一步显现；生态环境得到有效保护，违法建设得到有效治理，基础设施配套更加完善，打造宜居宜业宜游的产业集聚区，经济效益、社会效益、环境效益全面提升。
二、试点项目遴选
（三）遴选要求。纳入村镇工业集聚区更新改造试点项目，需同时符合以下要求：
1. 符合现行的城市总体规划、土地利用总体规划或国土空间总体规划，位于工业产业区块内、成片连片、规模不小于5公顷（中心城区不小于3公顷）的村镇工业集聚区优先。
2. 符合产业发展规划，引进重点行业龙头企业、高新技术企业、“专精特新”企业、中小微企业、系列榜单企业（项目），支撑广州市“链长制”21条重点产业链发展，或建设高标准厂房、工业大厦，为企业提供低成本产业载体的村镇工业集聚区。
3. 村集体改造意愿强烈，权属租约关系清晰，有意向入驻企业或运营主体，改造条件成熟的村镇工业集聚区。
4. 不涉及旧村全面改造近期（5年）计划，不影响重大基础设施、重点项目建设的村镇工业集聚区。
（四）遴选程序。由区人民政府每年按照试点项目遴选要求编制申报方案，包括项目名称、改造范围、现状及权属情况、改造意愿、规划条件、产业发展方向、投资运营主体、意向入驻企业、预期目标成效等内容，报送市规划和自然资源行政主管部门及市工业和信息化行政主管部门。市规划和自然资源行政主管部门联合市工业和信息化行政主管部门进行方案审核，提请市人民政府相关会议审定或市人民政府审定后，联合印发试点项目清单。
三、土地规划管理支持政策
（五）完善历史用地手续。试点项目中，对纳入“三旧”改造标图建库范围且保留现状地上建筑物的未完善手续的历史用地，经罚款处理后，可按现状建设用地地类完善历史用地手续，保留现状地上建筑物确权按现行规定、程序办理。
（六）用地指标和规模支持。试点村镇工业集聚区落实省、市重点项目和重点产业项目的，由市级保障新增建设用地指标；急需建设且存在规模缺口的，可申请市级建设用地预留规模。其他试点项目涉及使用新增建设用地的，结合全市年度土地利用计划统筹支持。
（七）提高改造主体积极性。试点项目已纳入“三旧”改造标图建库范围内，按照“三旧”用地审批要求，办理集体土地完善转用手续的村集体历史用地，无需抵扣留用地指标；未纳入“三旧”改造标图建库范围，经第二次全国土地调查确定为建设用地但未完善手续的历史遗留建设用地，在符合现行的城市总体规划、土地利用总体规划或国土空间总体规划的前提下，可以按规定完善历史遗留建设用地手续，按照历史遗留建设用地面积50%抵扣留用地指标，留用地指标不足的可按留用地管理规定预支。历史遗留建设用地抵扣留用地指标后，本村仍有剩余未兑现留用地指标的，如周边有新增建设用地，可纳入改造实施并抵扣留用地指标。
（八）提升改造动力。试点项目完善历史用地手续后，除按规划提供道路交通、市政设施、公共服务等公益性用地外，无需再移交经营性用地给政府。
（九）提高产业用地配套设施比例。试点项目工业用地上可建配套行政办公和生活服务设施的计容建筑面积不大于总计容建筑面积的30%（其中，用于零售、餐饮、宿舍等生活服务设施的计容建筑面积不大于总计容建筑面积的15%），且该部分建筑面积不额外计收土地出让金；独立占地建设的，其用地面积不大于总用地面积的10%。
（十）提高土地利用效率。试点项目应当通过高水平城市设计提高空间品质、景观风貌，其工业用地容积率原则上不低于3.0，不高于5.0。涉及特殊工艺要求的工业厂房、仓库等，对其容积率及层高可以结合产业实际合理确定，由规划和自然资源行政主管部门组织进行专题研究和专家评审，根据研究和评审结果确定容积率的计算方式。规划条件或城市设计有明确限高要求的按相关要求执行。
（十一）鼓励实施连片改造。支持试点项目灵活探索利益共享机制，鼓励集体土地转为国有土地。土地交由政府收储的，在保障各方权益的基础上，可以采用挂账收储等多种模式，其补偿也可以通过共享开发收益在开发后兑现。鼓励连片混合开发，通过土地置换整合周边零散的建设用地实施改造。探索其他“工改商”“工改居”项目反哺试点项目，实施联动改造，增加设计研发、企业总部、公共服务配套、保障性租赁住房等功能，促进产城融合、功能复合。
（十二）鼓励企业参与改造。试点项目可以由政府招商、企业代建、多主体合作改造运营，探索“多渠道+定制化”建设管理模式。鼓励企业参与前期清租清拆、土地整备，建设工业保障房，充分考虑入驻企业需求，以厂房定制模式吸引优质企业；待项目建成后，可以出租或分割转让给入驻企业。
（十三）支持产权分割转让。试点项目内国有普通工业用地上已确权登记的产业用房可按幢、层、间等固定界限为基本单元分割登记、转让，最小单元的建筑面积不低于500平方米。对因企业规模、行业性质、特殊技术等原因，分割转让面积确需低于500平方米的，最小单元的建筑面积应不低于300平方米，且应当满足独立使用和消防安全，满足广州市产业导向和政策要求以及所在区关于税收、经济贡献和成长性等方面的要求。分割转让的比例不超过总计容建筑面积在扣除配套行政办公及生活服务设施计容建筑面积后的60%。配套行政办公以及生活服务设施（含人才公寓、员工宿舍）等不得独立进行分割登记、转让或抵押，但可以随产业用房按比例以幢、层、间等为基本单元转让给产业链合作伙伴企业。受让主体需与各区人民政府指定的产业监管相关部门签订产业监管协议，受让后自完成不动产登记之日起5年内不得申请转让，已办理分割部分不得申请再次分割。工业大厦和高标准厂房内产业用房分割登记、转让的比例上限和不得再次转让的年限可不受本条限制，具体按相关规定办理。
四、实施保障措施
（十四）统筹编制单元详细规划。试点项目涉及详细规划调整的，应当编制城市更新单元详细规划，依法依规批准后，作为规划许可、项目实施的法定依据。村镇工业集聚区周边必要的道路交通、市政设施、公共服务配套设施等，应当纳入单元详细规划统一编制、同步实施。
（十五）加大资金支持。在市工业和信息化行政主管部门专项资金中对试点项目予以支持，调动村镇工业集聚区更新改造积极性。引导、鼓励企业、园区运营机构或金融机构等成立园区载体建设基金，支持试点项目建设及升级改造。
（十六）加强实施监督。市规划和自然资源行政主管部门、市工业和信息化行政主管部门定期对试点项目实施情况进行督导和评估，并向市人民政府报送相关情况。各区人民政府指定的相关部门作为村镇工业集聚区更新改造试点项目改造实施的监督主体，履行项目改造和周边基础设施及公共环境同步建设的监督责任，实行报批改造方案与签订项目监管协议同步办理、同步落实。
（十七）提升政府服务。市规划和自然资源行政主管部门、市工业和信息化行政主管部门应当指导各区人民政府及相关部门做好村镇工业集聚区更新改造试点宣传引导、政策解读和项目推介等工作，引导各方力量参与村镇工业集聚区更新改造试点工作，形成良好的社会舆论氛围。
五、附则
（十八）本措施自印发之日起试行，有效期3年。本措施未规定事宜按现行相关规定、程序办理。
政策对比
我院结合《广州市人民政府办公厅关于广州市村级工业整治提升的实施意见》（穗府办规〔2019〕9号）等相关规定，对纳入村镇工业集聚区及其他一般项目改造支持政策差异进行了对比解读。
适用对象
经市人民政府同意，纳入广州市村镇工业集聚区（村级工业园，下同）“工改工”（含普通工业用地、新型产业用地）更新改造试点项目。同时，纳入试点项目还需符合以下要求：
⒈符合现行的城市总体规划、土地利用总体规划或国土空间总体规划，位于工业产业区块内、成片连片、规模不小于5公顷（中心城区不小于3公顷）的村镇工业集聚区优先；
注：根据《广州市城乡规划技术规定》，中心城区界定为：越秀区、荔湾区、海珠区、天河区、白云区北二环以南、黄埔区（除知识城和九龙镇区）。
⒉符合产业发展规划，引进重点行业龙头企业、高新技术企业、“专精特新”企业、中小微企业、系列榜单企业（项目），支撑广州市“链长制”21条重点产业链发展，或建设高标准厂房、工业大厦，为企业提供低成本产业载体的村镇工业集聚区；
注：“ 链长制”21条重点产业链为：智能网联与新能源汽车、绿色石化和新材料、现代高端装备、超高清视频和新型显示、软件和信创、人工智能、半导体和集成电路、生物医药及高端医疗器械、新能源、节能环保和生态、轨道交通、批发零售和住宿餐饮、现代会展业、现代金融业、文化创意、时尚产业、医疗与健康、都市现代农业、体育与健身、建筑业和规划设计、检验检测服务业。
⒊村集体改造意愿强烈，权属租约关系清晰，有意向入驻企业或运营主体，改造条件成熟的村镇工业集聚区；
⒋不涉及旧村全面改造近期（5年）计划，不影响重大基础设施、重点项目建设的村镇工业集聚区。
未纳入试点项目的村镇工业集聚区“工改工”（含普通工业用地、新型产业用地）仍按照《广州市人民政府办公厅关于广州市村级工业园整治提升的实施意见》（穗府办规〔2019〕9号）及相关政策实施。
优惠政策支持
⒈政府进一步让利，提高改造主体积极性
对纳入“三旧”改造标图建库范围且保留现状地上建筑物的未完善手续的历史用地，经罚款处理后，可按现状建设用地地类完善历史用地手续，保留现状地上建筑物确权按现行规定、程序办理。
纳入“三旧”改造标图建库范围内，办理集体土地完善转用手续的村集体历史用地，无需抵扣留用地指标；在完善历史用地手续后明确除按规划提供公益性设施用地外，无须再移交经营性用地。
落实省、市重点项目和重点产业项目的和急需建设且存在规模缺口的，由市级保障新增建设用地指标或申请市级预留规模，其他试点项目涉及使用新增建设用地的，结合全市年度土地利用计划统筹支持。
⒉支持“工改工”项目进一步提高利用效率
对标现有“工改新”项目，提高“工改工”试点项目产业用地配套设施比例和土地利用效率。试点项目可建配套行政办公和生活服务设施的计容建筑面积占总计容建筑面积的比例提高至30% （非试点项目14%），且该部分建筑面积不额外计收土地出让金；独立占地建设的，其用地面积不大于总用地面积的10 % ；试点项目工业用地容积率原则上不低于3.0 ，不高于5.0。
⒊探索多种改造模式，激发市场主体改造意愿
《若干措施》中支持试点项目灵活探索利益共享机制，鼓励 “挂账收储”、“联动改造”、“企业参与前期土地整备”等措施。试点项目还可以由政府招商、企业代建、多主体合作改造和运营，探索“多渠道+定制化” 建设管理模式。
对于国有普通工业用地上已确权登记的产业用房可按幢、层、间等固定界限为基本单元分割登记、转让，最小单元的建筑面积不低于500平方米；如因特殊原因在满足特定条件的前提下，最小单元的建筑面积分割可低至300平方米。
《若干措施》支持政策与现有政策的对比，详见以下内容：
一、完善历史用地手续
➤纳入村镇工业集聚区试点项目
试点项目中，对纳入“三旧”改造标图建库范围且保留现状地上建筑物的未完善手续的历史用地，经罚款处理后，可按现状建设用地地类完善历史用地手续，保留现状地上建筑物确权按现行规定、程序办理。
➤未纳入村镇工业集聚区试点的项目
在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，完成违法用地处理后，可按规划完善农用地转用、土地征收和土地供应等审批手续，上盖建（构）筑物按《城乡规划法》、《广州市违法建设查处条例》等规定进行处理。——广州市规划和自然资源局于加快推进留用地落地兑现工作意见的通知（穗规划资源规字〔2019〕3号）
政策对比：
《若干措施》明确提出符合条件的项目完善历史用地手续后可保留现状地上建筑物。
二、用地指标和规模支持
➤纳入村镇工业集聚区试点项目
试点村镇工业集聚区落实省、市重点项目和重点产业项目的，由市级保障新增建设用地指标；急需建设且存在规模缺口的，可申请市级建设用地预留规模。其他试点项目涉及使用新增建设用地的，结合全市年度土地利用计划统筹支持。
➤未纳入村镇工业集聚区试点的项目
积极推动项目完善历史用地手续，优先保障建设用地指标。——广州市人民政府办公厅关于广州市村级工业整治提升的实施意见穗府办规〔2019〕9号）
政策对比：
《若干措施》细化指标保障来源，提出特定项目指标需求可通过市级新增建设用地指标或年度土地利用统筹支持。
三、提高改造主体积极性
➤纳入村镇工业集聚区试点项目
①试点项目已纳入“三旧”改造标图建库范围内，按照“三旧”用地审批要求，办理集体土地完善转用手续的村集体历史用地，无需抵扣留用地指标；
②未纳入“三旧”改造标图建库范围，经第二次全国土地调查确定为建设用地但未完善手续的历史遗留建设用地，在符合现行的城市总体规划、土地利用总体规划或国土空间总体规划的前提下，可以按规定完善历史遗留建设用地手续，按照历史遗留建设用地面积50%抵扣留用地指标，留用地指标不足的可按留用地管理规定预支。
③历史遗留建设用地抵扣留用地指标后，本村仍有剩余未兑现留用地指标的，如周边有新增建设用地，可纳入改造实施并抵扣留用地指标。
➤未纳入村镇工业集聚区试点的项目
完善集体建设用地手续的村集体历史用地部分，应将20％的经营性用地转为国有用地后无偿移交给政府（低于1万平方米〔15亩〕的，可折算为等价值货币交由政府统筹），剩余用地由村集体经济组织按规划自行改造；若村社有留用地指标的，可以留用地指标按1∶1抵扣应交给政府的用地，已抵扣部分用地一并纳入村自行改造范围。——广州市人民政府办公厅关于广州市村级工业整治提升的实施意见穗府办规〔2019〕9号
政策对比：
提高改造主体积极性，细化需完善历史用地手续的村集体抵扣留用地指标的情形：
①对于已纳入标图建库且符合条件的项目，无需抵扣留用地指标；
②对于符合条件但未纳入标图建库的项目，按照历史遗留建设用地面积50%抵扣留用地指标。指标不足的还可预支留用地指标。
四、提升改造动力
➤纳入村镇工业集聚区试点项目
试点项目完善历史用地手续后，除按规划提供道路交通、市政设施、公共服务等公益性用地外，无需再移交经营性用地给政府。
➤未纳入村镇工业集聚区试点的项目
完善集体建设用地手续的村集体历史用地部分，应将20％的经营性用地转为国有用地后无偿移交给政府（低于1万平方米〔15亩〕的，可折算为等价值货币交由政府统筹），剩余用地由村集体经济组织按规划自行改造；若村社有留用地指标的，可以留用地指标按1∶1抵扣应交给政府的用地，已抵扣部分用地一并纳入村自行改造范围。——广州市人民政府办公厅关于广州市村级工业整治提升的实施意见穗府办规〔2019〕9号
政策对比：
政府进一步让利。需完善历史用地手续项目无偿移交经营性用地的比例，由穗府规〔2017〕6号的30%降到 穗府办规〔2019〕9号的20%，本次《若干措施》再降至0%。
五、提高产业用地配套设施比例
➤纳入村镇工业集聚区试点项目
试点项目工业用地上可建配套行政办公和生活服务设施的计容建筑面积不大于总计容建筑面积的30%（其中，用于零售、餐饮、宿舍等生活服务设施的计容建筑面积不大于总计容建筑面积的15%），且该部分建筑面积不额外计收土地出让金；独立占地建设的，其用地面积不大于总用地面积的10%。
➤未纳入村镇工业集聚区试点的项目
①普通工业用地内配套行政办公及生活服务设施的用地面积不大于总用地面积的7％，计容建筑面积不大于总计容建筑面积的14％；位于价值创新园内的，计容建筑面积不大于总计容建筑面积的15％。
②新型产业用地（M0）内配套行政办公及生活服务设施的计容建筑面积不大于总计容建筑面积的30％；独立占地建设的，其用地面积不大于总用地面积的10％。
——广州市人民政府办公厅关于广州市村级工业整治提升的实施意见穗府办规〔2019〕9号
工业用地中配套行政办公及生产、生活服务设施原则上不超过项目总用地面积的7%或总建筑面积的14%;经规划批准超过项目总用地面积7 %或总建筑面积14%的部分，按超过部分市场评估地价计收出让金，两者都超过时按高者收取出让金。——广州市人民政府办公厅关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知（穗国土规划规字〔2018〕2号）
政策对比：
对标现行新型产业用地（M0）政策，放宽“工改工”项目配套面积的建设比例。
六、提高土地利用效率
➤纳入村镇工业集聚区试点项目
试点项目应当通过高水平城市设计提高空间品质、景观风貌，其工业用地容积率原则上不低于3.0，不高于5.0。涉及特殊工艺要求的工业厂房、仓库等，对其容积率及层高可以结合产业实际合理确定，由规划和自然资源行政主管部门组织进行专题研究和专家评审，根据研究和评审结果确定容积率的计算方式。规划条件或城市设计有明确限高要求的按相关要求执行。
➤未纳入村镇工业集聚区试点的项目
“工改工”项目工业用地容积率:
一类工业用地原则上不低于2.0，不高于4.0；
二类工业用地原则上不低于1.2，不高于3.5；
三类工业用地原则上不低于1.2，不高于3.0。
生产工艺有特殊要求的工业用地容积率不低于0.8。
“工改新”项目工业用地容积率原则上不低于3.0，不高于5.0。
——广州市人民政府办公厅关于广州市村级工业整治提升的实施意见穗府办规〔2019〕9号
政策对比：
对标现行新型产业用地（M0）政策，提高“工改工”项目容积率。
七、鼓励实施连片改造
➤纳入村镇工业集聚区试点项目
支持试点项目灵活探索利益共享机制，鼓励集体土地转为国有土地。土地交由政府收储的，在保障各方权益的基础上，可以采用挂账收储等多种模式，其补偿也可以通过共享开发收益在开发后兑现。鼓励连片混合开发，通过土地置换整合周边零散的建设用地实施改造。探索其他“工改商”“工改居”项目反哺试点项目，实施联动改造，增加设计研发、企业总部、公共服务配套、保障性租赁住房等功能，促进产城融合、功能复合。
➤未纳入村镇工业集聚区试点的项目
支持连片规划、改造，鼓励连片收储，用于发展工业及新产业、新业态。村级工业园交由政府收储的，可灵活探索利益共享机制，给予货币或者物业补偿。
对纳入改造计划的村级工业园，鼓励纳入政府收储或由村（居）、集体经济组织自愿申请将集体建设用地转为国有建设用地后实施改造。产业落后、利用低效、零星分散的村级工业园原则上应由区进行整合和土地前期整理开发，统一招商，统一经营，统一入市。涉及多个土地权属人的村级工业园改造项目，允许协商确定一个改造主体归宗改造项目，开展改造。
——广州市人民政府办公厅关于广州市村级工业整治提升的实施意见穗府办规〔2019〕9号
政策对比：
补偿方式和开发方式多样化，政府收储项目借鉴佛山做法增加“挂账收储”模式，提出“工改商”“工改居”项目反哺“工改工”项目的实施联动改造思路。
八、鼓励企业参与改造
➤纳入村镇工业集聚区试点项目
试点项目可以由政府招商、企业代建、多主体合作改造运营，探索“多渠道+定制化”建设管理模式。鼓励企业参与前期清租清拆、土地整备，建设工业保障房，充分考虑入驻企业需求，以厂房定制模式吸引优质企业；待项目建成后，可以出租或分割转让给入驻企业。
➤未纳入村镇工业集聚区试点的项目
充分发挥国企作用。一是鼓励市属、区属国企与各区政府合作整备土地，与村集体、土地权利人、产业投资机构、产业投资基金等进行市场化合作，参与村镇工业集聚区改造升级。二是鼓励市属、区属国企收（并）购整合低效园区进行改造，探索改造后收益资产证券化等方式，创新参与改造的实施路径。三是鼓励市属、区属国企强化招商能力，参与村镇工业集聚区实施运营，推进园区统一规划和产业招商，提供项目投融资和建设运营等专业平台服务。——广州市工业和信息化局广州市规划和自然资源局关于深化推进村镇工业集聚区整治提升工作的通知穗工信函〔2022〕58号
政策对比：
《若干措施》在现有政策自行改造、自主改造的基础上，明确提出鼓励企业参与改造前期工作，吸引社会资本参与。
九、支持产权分割转让
➤纳入村镇工业集聚区试点项目
试点项目内国有普通工业用地上已确权登记的产业用房可按幢、层、间等固定界限为基本单元分割登记、转让，最小单元的建筑面积不低于500平方米。对因企业规模、行业性质、特殊技术等原因，分割转让面积确需低于500平方米的，最小单元的建筑面积应不低于300平方米，且应当满足独立使用和消防安全，满足广州市产业导向和政策要求以及所在区关于税收、经济贡献和成长性等方面的要求。分割转让的比例不超过总计容建筑面积在扣除配套行政办公及生活服务设施计容建筑面积后的60%。配套行政办公以及生活服务设施（含人才公寓、员工宿舍）等不得独立进行分割登记、转让或抵押，但可以随产业用房按比例以幢、层、间等为基本单元转让给产业链合作伙伴企业。受让主体需与各区人民政府指定的产业监管相关部门签订产业监管协议，受让后自完成不动产登记之日起5年内不得申请转让，已办理分割部分不得申请再次分割。工业大厦和高标准厂房内产业用房分割登记、转让的比例上限和不得再次转让的年限可不受本条限制，具体按相关规定办理。
➤未纳入村镇工业集聚区试点的项目
制造业企业在工业产业区块范围内国有普通工业用地上已确权登记的产业用房，可按幢、层等固定界限为基本单元分割登记、转让，最小单元的建筑面积不低于500平方米。分割转让的产业用房应用于引进相关产业链合作伙伴的产业项目，受让主体须为经工业和信息化部门认定的已依法注册登记且属于转让方的产业链合作伙伴企业。产业用房分割转让的比例不超过总计容建筑面积在扣除配套行政办公及生活服务设施计容建筑面积后的60％。
普通工业用地内的配套行政办公及生活服务设施不得独立进行分割登记、转让或抵押，但可以随产业用房按比例以幢、层等为基本单元进行分割登记、转让或抵押。
——广州市人民政府办公厅关于广州市村级工业整治提升的实施意见穗府办规〔2019〕9号
政策对比：
保障中小企业用地用房，提高了产业用房的利用效率。基本分割单元除幢、层外，增加“间”的划分单元。满足特定条件的项目，分割转让最小单元建筑可低至300平方米。
文字来源：广州市人民政府，点击下方“阅读原文”查看详情。
校审：骆建云 陈琦 刘娴
政策对比：郭婉翌 钟曼婷
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