更新研究·研究|广州更新院相关技术负责人就参与《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》编制过程谈体会- 大数跨境

广州市城市更新规划研究院

2024-07-05

导读：我院作为《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》的主要参编单位，院相关技术负责人对《试行办法》进行了解读。

危旧房屋如何更新改造，一直是城市治理中的难题。随着当前我国房地产市场供求关系发生重大转变和城市化进程步入全面高质量发展阶段，城市需要构建新的治理逻辑推动城市更新落地实施。

以“人民城市人民建、人民城市为人民”理念为指导，为实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市，2024年7月2日，广州市住房和城乡建设局联合广州市规划和自然资源局发布实施《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》（穗建规字〔2024〕15号，以下简称《试行办法》），拉开了广州市危旧房屋自主更新的序幕，构建了人居环境改善的新路径，具有先行示范意义，是构建广州市城市高质量发展新引擎的一项重要举措，为破解超大特大城市的危旧房治理难题，贡献了宝贵的广州经验。我院作为主要参编单位，院相关技术负责人对《试行办法》进行了解读，相关内容如下。

工作背景

经过几十年的快速发展，我国大部分城市已经进入城镇化的后半场，早期为解决突出的住房紧张问题而建设的低标准住宅已不能满足人民群众的居住需求，抗震设防等级低，加上因失修失养等问题，部分住宅甚至已衰败为危房，并且呈逐年增加趋势。当前我国经济发展正由高速增长向高质量发展转型，过去由财政投资实施的微改造提升工程，修修补补已难以根本解决户型结构不合理、消防标准过低等房屋硬伤问题，也难以解决停车难、电梯加装难、无物业管理、安全隐患多等社区治理老大难问题，并且已被验证在财政投资上的不可持续性。

推进城镇老旧房屋自主更新（自筹资金，自主改造）而不再依赖房地产开发大拆大建的改造模式逐渐成为提升城市品质的重要共识，全国范围内已陆续开始探索自主更新的路径，杭州浙工新村、广州花都集群街2号楼等一批拆除重建项目，频频冲上“热搜”，为城镇危旧房屋改造打开了新思路。如何吸收总结这些项目经验与教训，探索出结合本市实际的危旧房屋自主更新的成熟路径，重点解决危旧房屋安全和使用居住问题，改善居民住房条件，提升城市竞争力，对推动全市城市高质量发展意义重大。

难点与挑战

虽然自主更新将是未来城市更新的一种重要模式，但在实际推进中，还是存在许多难点。我院作为《试行办法》的主要参编单位，课题组在调研过程中发现广州市推进危旧房改造主要面临的问题与挑战如下：

1. 资金筹集困难	改造资金的筹集一直是城市更新的难题。随着财政出资改造的不可持续性与弊端的暴露，以业主自主出资改造已经成为一种趋势，然而以前的改造是政府买单为主，私人业主甚至还能在政府主导的收储拆迁中获得超额赔偿，现在要居民自费改造，如何转变居民观念，引导群众从“要我改”到“我要改”，调动居民自主出资改造的接受度、积极性与主动性，是危旧房自主更新绕不开的前提要义。
2. 改造协调难度较大	在像老旧小区拆除翻建这种涉及到多产权人的情形中，改造意愿往往是影响改造进度的一大难题：因业主分散，产权关系复杂，受物权法限制，拆除翻建涉及处置业主专有部位的房产，一旦业主之间无法就改造意见达成一致，自主更新将很难推进。如成都的中央花园二期小区就因改造意愿未能达成一致，历经数载仍未走出拆除翻建的第一步。
3. 拆除翻建条件严苛	过去广州市房屋拆除重建门槛严苛，只有经鉴定达到严重损坏房、局部或者整幢危房等级的房屋才能实施拆除翻建，而且相关限制条件较为严格，只允许按照不加面积、不变高度、不扩基底、不动四至的标准实施原址原状重建，大量住宅无法在现有条件下按照国家《住宅设计规范》厨房、卫生间面积的最低标准实施成套化改造，导致全市危旧房屋业主维修改造动力不强，实际拆除翻建案例较少，整体危旧房治理成效不高。
4. 操作流程不明晰	对于单幢危旧房实施原拆原建，各地基本已有具体实施路径，然而对涉及多产权且实施自主更新的拆除翻建，目前政策在全流程建设指引方面尚属空白，业主无章可循，行政审批部门无据可依，特别是在关系到业主切身利益的确权登记和土地出让金缴纳环节，相关具体操作流程、条件等还有待明确。
5. 报批报建困难	因报建审批条件严苛，过去危旧房大多只能采取套娃方式实施内部结构改造，未办理任何报建审批手续，存在一定施工安全隐患。一是部分房屋因历史原因产权不明或产证遗失，如一些由政府实施代管的无主房屋，因房屋权属证明材料缺失导致无法办理规划许可等手续，进而无法对这些危旧房屋实施改造；二是按现行规划许可办理条件，规定工程建设项目应当书面征求利益相关人意见。老旧房屋动工需取得四邻同意意见，项目常因难以协调而无法取得四邻同意意见，增加人为改造阻力。

突破与亮点

针对上述改造工作的困难局面，广州又给出了怎样的解题思路呢？

为破除规划报建、产权办理等领域制度障碍，提高业主“自筹资金，自主改造”的积极性，顺应广州市高质量发展要求，推进城镇危旧房改造项目落地实施，《试行办法》对解决危旧房屋安全和使用居住问题进行了创新探索，《试行办法》主要突破与亮点如下：

1. 放宽改造门槛，调动业主改造积极性	将鉴定危险等级为B级、一般损坏房等不属于一般意义的“危旧房”也纳入改造范围，也允许予以拆除翻建，切实改善人居环境品质，同时放宽过去原拆原建要求，在不增加资源环境承载压力前提下，允许单幢危旧房按新“四不”标准（不增加户数、不改变原建筑用途、基本不扩大原建筑基底、基本不改变四至关系）、老旧小区按新“三不”标准（不增加户数、不改变原建筑用途、不突破用地红线）实施。
2. 允许提质增容，支持改善居住条件	主要包括允许广州市现存危旧非成套住宅和厨房、卫生间面积低于国家标准的90m²（套内）以下中小户型成套住宅适当增加建筑面积实施成套化改造，和鼓励有条件的项目增设电梯、地下车库等配套服务设施，切实改善人民群众居住条件，充分调动业主改造积极性。为增加改造灵活度的同时防止无序扩张，规定上述地上建筑规模增量原则上不超过30%。
3. 优化建设技术标准，降低改造门槛	在保障公共安全的前提下，按照尊重历史、因地制宜原则，对危旧房改造受各种客观历史条件限制，无法达到现行规划、消防标准和规范等的情形，允许以不低于现状条件为底线对相关标准进行适应性优化完善，适当放宽建筑间距、退距、绿化等强制性现行技术标准，但需采取新技术、新设备、新材料提高结构、消防安全水平，保障房屋安全底线。
4. 简化明晰改造流程，提高改造项目整体效能	以便民、高效、可落地为准则，一是明确了城镇危旧房改造全流程工作环节并对实施拆除翻建的自主更新项目引入联合审核机制，缩短审批时长；二是简化相关手续，如采取公示等方式代替意见征求，降低报建难度；三是针对房屋产权手续不全的，允许在土地及房屋主体、功能、面积无争议的前提下，先行办理危旧房改造相关手续。

未来发力点

在当前房地产供求关系发生重大转变的背景下，广州市顺应我国高质量转型发展的实际，率先研究出台指引城镇危旧房屋自主更新改造的规范性文件，是尝试老城区有机更新的又一创新举措，对全国高质量推进城镇危旧房改造具有重要参考意义。然而自主更新项目要想实现可复制和推广，在制度建设之外仍需进一步创造自主更新的有利环境，包括：

1. 配套提供相关金融服务产品，探索通过发行债券等多渠道筹集改造资金。

2. 自主更新专业性较强，应积极引导具有相关资质的咨询单位参与改造，发挥其在设计、报批、建设、产证办理的全流程综合服务优势。

3. 探索改造红线内由业主自筹资金、红线外环境提升、配套设施建设等由政府出资的政民合作改造模式，以点带面推动片区更新和城市品质提升，避免破碎的发展格局。

4. 推广运用装配式集成建筑等新技术，缩短项目整体工期，减少业主周转资金及时间成本。

下步广州市将进一步完善城镇危旧房屋自主更新顶层设计，搭建相关政策体系，出台配套实操指引性文件，加快推进项目试点，并以试点工程有序同步谋划推进周边人居环境整体提升，树立改造新样板。

我院也将系统总结相关项目经验，为后续系列政策出台提供技术及实践支撑，助力完善广州市城镇危旧房改造的顶层设计，努力探索形成一批创新性、适用性、制度性成果和可复制、可推广的经验。

附：《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》全文

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第一章总则

第一条 为深入贯彻“人民城市人民建、人民城市为人民”的要求，实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市，根据《支持城市更新的规划与土地政策指引》（自然资办发〔2023〕47号）等文件规定，推进城市更新落地实施，消除房屋安全隐患，保障人民生命财产安全，改善人居环境，完善配套功能，切实解决民生问题，现就开展城镇危旧房改造工作，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于广州市行政区域范围内国有土地上危旧房的改造。

危旧房是指砖木结构房屋或经房屋使用安全鉴定单位根据国家、省危险房屋鉴定标准鉴定危险等级为Ｂ级、Ｃ级和Ｄ级，或根据国家、省房屋完损等级评定标准鉴定为一般损坏房、严重损坏房、危险房的单幢危旧房屋或危旧房屋所在的老旧小区。其中，鉴定为Ｂ级或一般损坏房实行“愿改则改”，砖木结构、鉴定为Ｃ、Ｄ级或严重损坏房、危险房实行“应改尽改”，消除房屋安全隐患，提升人居环境与品质。

涉及不可移动文物、历史建筑、传统风貌建筑、革命遗存、工业遗产等法律、法规规定的保护对象及预先保护对象或位于历史文化名镇、历史文化名村、历史文化街区、历史风貌区、传统村落、历史名园、特色风貌林荫路、军事保护区以及宗教活动场所内的危旧房改造还应按相关法律、法规、规章和保护规划执行。

对纳入土地储备计划、征收计划的国有土地上危旧房，按照我市国有土地上房屋征收与补偿有关规定执行，不适用本办法。

第三条 市住房城乡建设行政主管部门负责本市范围内危旧房改造综合协调及相应建设管理工作。

市、区规划和自然资源行政主管部门按分工负责危旧房改造工程规划管理工作，参与拆除翻建类危旧房改造联合会审，依职责办理建设工程规划许可、规划核实、补缴土地出让金、确权登记等手续。

第四条 各区人民政府应组织协调有关部门做好辖区范围内的危旧房改造、房屋使用安全监督及管理工作。

区住房城乡建设行政主管部门负责统筹辖区范围内的危旧房普查、督促治理和指导项目建设单位组织实施改造，指导属地镇街对限额以下项目进行方案审查和备案，对无主危旧房实施代管并治理，承担危旧房改造工程的消防设计审查、验收、备案和抽查工作，负责限额以上危旧房改造工程的相关行政许可及施工质量安全监督工作。

区发改、城管、财政、水务等相关部门依职能配合和指导辖区范围内危旧房改造实施的相关工作。

　　镇人民政府、街道办事处应当协助上级人民政府和有关部门开展危旧房普查，依职责制止、查处、拆除改造过程中违法建设，承担辖区范围内危旧房督促治理以及应急抢险的具体组织实施，并负责办理未达到施工许可证办理限额的房屋建筑工程的开工建设信息录入手续及工程质量安全管理等工作。

第五条 城镇危旧房改造工作应当遵循“尊重历史、实事求是、多措并举、分类实施、因地制宜、绿色安全、优化简化”的原则，打造绿色、宜居、韧性、智慧的“好房子”。

第六条 在确保改善房屋安全状况及不突破生态环境底线管控要求，且周边条件允许的情况下，城镇危旧房可采取以下方式实施改造提升：

（1）维修加固。在不影响房屋结构安全前提下，通过局部拆换（或加固）建筑组成部分、完善使用功能和配套设施、强化安全防护措施等方式予以改造；

（2）拆除翻建。通过整体拆除翻建并优化相关使用功能和配套设施方式予以改造。

第七条 城镇危旧房屋改造项目鼓励户型设计和空间布局创新，完善配套设施，优化使用功能，与周边环境相协调，提升人居环境与品质，推广应用新型工业化建造，并按以下标准进行改造提升：

（一）单幢危旧房屋可按不增加户数、不改变原建筑用途、基本不扩大原建筑基底、基本不改变四至关系的标准进行改造提升，并鼓励与周围相邻建筑开展连片集中改造。

（二）老旧小区可按不增加户数、不改变原建筑用途、不突破用地红线的标准实施拆除翻建，并宜按照集约用地原则优化空间布局，采取多、高层建筑方式实施改造建设，适当增设公共活动空间和公共服务配套设施，完善小区人居环境。

第八条 城镇危旧房改造项目由房屋使用安全责任人自主筹资实施，也可依法引入市场主体合作改造实施。

其中，政府公房改造资金根据我市国有资产管理规定，分别纳入市、区有关业务主管部门预算统筹解决。

第二章政策支持

第九条 危旧房采取拆除翻建方式实施改造提升属于存量国有建设用地再利用，无需办理供地手续。

（一）如原房屋建设时的净用地范围与建筑基底一致，则翻建只能在原房屋建筑基底内进行。

（二）如原房屋建设时的净用地范围大于建筑基底，则翻建可在原净用地范围内进行。

第十条 为满足基本生活需求，改善人居环境，城镇危旧房改造项目符合下列情况的可适度增加建筑面积、增配服务设施：

（一）对于非成套住宅进行成套化改造，在确保安全的前提下，原每户套内可完善厨房、卫生间等必备设施功能，具体使用面积厨房约4平方米，卫生间约3平方米；对于套内建筑面积不超过90平方米成套住宅，每户原有厨房、卫生间面积小于《住宅设计规范》（GB50096－2011）最低标准的，可以适当增加使用面积，其中厨房按约4平方米，卫生间按约3平方米适当增加；套内建筑面积超过90平方米的住宅原则上不得增加套内面积。

（二）在符合历史文化名城保护要求，与周边环境相协调，不影响相邻建筑物的通风、采光和日照的前提下，有条件的城镇危旧房屋改造项目可增设电梯、交通必需的公共走廊、无障碍设施、地下停车库等配套及附属设施，补充必要的市政基础设施、公共服务设施与公共安全设施；鼓励通过增加首层架空、利用天面绿化等方式，增加社区公共活动和交往空间。

以上新增建筑面积应按照广州市建筑工程容积率计算有关规定计算规划容积率面积，其中地上建筑规模增量原则上不超过30%。

第十一条 受各种客观历史条件限制，拆除翻建的城镇危旧房改造项目，满足现行相关建筑设计技术标准确有困难的，在保障公共利益，妥善考虑相邻关系人利益的前提下，间距、建筑退让、绿地率等指标和要求可按不低于现状水平控制，但应综合运用新技术、新设备、新材料、加强性管理等保障措施提高结构、消防安全水平和通过第五立面利用、垂直绿化等方式提高绿化水平。

第十二条 城镇危旧房改造项目原则上应按现行国家工程建设消防技术标准进行设计。

若受各种客观历史条件限制，建筑防火间距和消防车道、消防救援场地设置等难以满足现行国家工程建设消防技术标准的，可维持现状或执行原消防技术标准，但应根据实际情况，采取提高建筑外围护结构防火性能、增设室外消火栓以及加强后期使用管理等加强性措施。

第十三条 城镇危旧房改造项目房屋产权手续不全的，由区政府负责组织完善手续，在土地及房屋主体、功能、面积无争议的前提下，可先行办理危旧房改造相关手续。

第十四条 鼓励银行机构提供专项融资服务，支持通过房产抵押进行融资担保，支持房屋安全责任人按规定通过提取物业专项维修资金、单位住房维修基金、个人公积金（住房补贴）以及公积金贷款等方式筹集改造资金。

第三章改造程序

第十五条 危旧房所有权人是房屋使用安全责任人，为危旧房改造活动的主体。房屋所有权人下落不明或者房屋权属不清晰，有代管人的，代管人是房屋使用安全责任人；无代管人的，房屋使用权人是房屋使用安全责任人。若无法确认房屋使用安全责任人的，可按本市房屋使用安全管理有关规定确认。

第十六条 多产权人的城镇危旧房需经不低于90%的房屋使用安全责任人表决同意改造并确定项目建设单位后，方可启动改造。鼓励成立自主更新委员会代表全体房屋使用安全责任人发起和开展相关改造工作。

房屋使用安全责任人可自主委托政府、原房改房单位、物业服务企业、国有企业等作为项目建设单位。由项目建设单位开展意愿征求、改造项目方案编制、改造协议签订、报建报批、工程建设（工程设计）等具体工作。

单一产权的危旧房改造，可直接开展下步工作。所在乡镇（街道）、社区应当对危旧房改造工作给予支持和引导。发挥党建引领作用，做好居民的解释和疏导，积极促成项目实施。

第十七条 项目建设单位应当委托有相应资质的设计单位进行危旧房改造项目方案设计。设计方案应满足结构、安全需要，符合建筑风貌管理要求。如涉及原不动产单元界址、面积等发生变动的，设计方案应进行标注。

多产权人的城镇危旧房改造项目设计方案应充分征求房屋使用安全责任人的意见，并根据反馈意见予以优化完善。区住房城乡建设行政主管部门应会同区规划和自然资源行政主管部门对项目建设单位做好设计方案的必要性、可行性、合理性等方面指导工作，出具指导意见。

第十八条 项目建设单位应依据经各方认可的设计方案编制实施方案并充分征求房屋使用安全责任人意见，实施方案内容应包括改造范围、改造内容、成本测算及资金筹措、房屋产权分配方案、工程周期、后续物业管理方案等。

第十九条 项目设计方案及实施方案经不低于90％的房屋使用安全责任人依法表决同意后，方可开展下一步工作。单一产权的危旧房改造，可直接编制项目设计方案开展下步工作。

第二十条 项目建设单位与全体房屋使用安全责任人签订改造协议。协议内容应当包括权利义务、违约责任、实施方案、设计方案、签约时间等。签约面积达到专有部分面积四分之三以上且房屋使用安全责任人签约比例达到四分之三以上的，协议方可生效。协议生效后，项目建设单位按照规定办理报批报建手续，开展相应加固或者拆除重建工作。

未达到签约比例的，项目自动终止。

单一产权的危旧房改造，可直接开展下步工作。

第二十一条 城镇危旧房项目按以下程序办理相关报建手续：

（一）对维修加固项目，不增加建筑面积、建筑高度、建筑层数且不涉及修改外立面、建筑结构和变更规划用途的，无需办理规划手续。其中，达到限额以上工程的维修加固项目，项目建设单位持申请材料到区建设主管部门依法办理建筑工程施工许可证；属于限额以下工程的，项目建设单位持申请材料直接到所属街道（镇）办理“开工信息录入”手续后即可组织实施，项目完工后由项目建设单位自行完成竣工验收。

（二）对拆除翻建项目，由区住房城乡建设行政主管部门牵头受理改造申请，并组织区规划和自然资源行政主管部门、属地街道（镇）等相关单位进行联合会审，并出具联审意见。经审查通过的，区规划和自然资源行政主管部门应当会同项目属地街道（镇），将设计方案在改造现场公示（公示时间不小于15日）。公示期满无异议、异议不成立或异议已妥善处理的，其中达到限额以上工程的拆除翻建项目，区规划和自然资源、住房城乡建设行政主管部门依据联审意见核发建设工程规划许可证、施工许可证；属于限额以下小型工程的拆除翻建项目，区规划和自然资源行政主管部门依据联审意见核发建设工程规划许可证后，建设单位到所属街道（镇）办理“开工信息录入”手续。

第二十二条 城镇危旧房改造项目依法完成相关建设手续办理后，依据经批准的项目设计方案实施改造。工程完工后，项目建设单位应当按规定办理规划核实、竣工验收，验收合格方可交付使用。

第二十三条 危旧房完成改造后，当事人可按不动产登记相关规定申请办理产权登记，对需补缴土地出让金的，按本市出让金计收规则计收。

第四章监督管理

第二十四条 各区人民政府应组织规划、建设、城管执法等部门建立联合监管与执法衔接机制，落实危旧房屋改造的全过程监管职责，加强日常巡查工作，依法拆除存在重大安全隐患的违法危旧房屋，制止和查处改造过程中违法建设行为，确保公共安全。

房屋使用安全责任人应当定期检查、维修房屋，及时消除房屋安全隐患，配合各级政府、有关部门等做好房屋使用安全普查、巡查和应急抢险等活动。

第五章附则

第二十五条 本办法由市住房城乡建设行政主管部门、市规划和自然资源行政主管部门负责解释。区人民政府可以结合实际制定具体操作细则。

各区政府可在本办法基础上，参照优化营商环境政策要求，结合实际进一步明确和优化危旧房改造项目的审批程序，简化审批前置要件，压缩审批时间。

第二十六条 本办法自2024年7月2日起施行，有效期3年。