公房包含政府公房和企业公房，其中，直管公房是建国以来通过购买、自建、没收、经租、代管等形式纳入政府统管，由房管部门直接管理的政府性房屋，是解放初期救济性质住房和计划经济时期福利性质住房的历史产物。
我院结合直管公房相关工作基础，梳理特征，理清问题，找准痛点，对症解决，针对我市直管公房以住宅为主的现状特征，提出“腾退置换”“完善配套”“修缮整治”三类直管住宅公房活化利用对策建议，助力广州实现老城市新活力。
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现状特征
01.数量规模较大，旧城集中分布
广州市直管公房共计约11万套，建筑面积近500万平方米，主要分布于中心六区，其中，越秀、荔湾、海珠三区约9万套，呈中心城区集聚、外围散点分布的空间布局特征，在老城区建成时间较早的住宅区高度集聚。
广州中心六区直管公房核密度分布图（来源：作者自绘）
02.居住功能为主，配套服务不足
直管公房功能上分为住宅和非住宅，以住宅公房为主。其中，住宅公房约10万套，租户以老年人为主，收入水平较低，存在户均密度大、住房拥挤，部分房源不成套、公服配套设施不完善等问题；非住宅公房约1万套，以商业性质为主，面向社会招租。
03.建筑年代久远，房屋质量欠佳
位于老城区的直管公房大多数建设于80年代以前，建成年代久远，约三成为清末和民国时期的砖木结构，房屋老化严重，约四成房屋存在不同程度的损坏，整体质量欠佳，改造迫切性大。
04.权属空间混合，活化利用困难
直管公房所在楼栋公私产权杂糅，直管公房、自管公房、私房相互交错，公房产别复杂，管理权使用权分属不同主体。全市全栋直管公房占总量不到1/20，以四户以下为主，多户全栋直管公房极少，空间破碎化对街区整体业态盘活和历史保护均提出了挑战。直管公房涉及不可移动文物、历史建筑、传统风貌建筑约1000栋，位于历史文化街区范围内约5000栋，但因各类权属空间混合，导致难以成片连片活化利用。
广州全栋直管公房分布示意图（来源：作者自绘）
05.依赖财政投入，管理资金欠缺
直管住宅公房租金标准约为临近区域住宅租金的1/9，年均租金收入占直管公房租金总和的1/5，租金收入水平低。目前受制于现行各项管理要求，修缮工作完全依赖政府财政投入，缺乏社会资本投入。
综上，我市直管公房存在总量基数大，房屋质量差，租户密度高，住房品质差，空间利用低效，依赖财政投入，缺乏社会参与等现状特征和问题。
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经验借鉴
目前，国内多个城市对直管公房政策机制、活化利用、管理模式等方面进行相关实践，其可借鉴的成功探索经验归纳如下。
01.北京核心区历史文化街区改造——“申请式腾退”恢复历史风貌
南锣鼓巷雨儿胡同24号院改造前（上图）和改造后（下图）（来源：网络）
02.南京小西湖街区改造——“平移安置”整合空间资源
小西湖街区“平移安置房”改造前（上图）和改造后（下图）（来源：网络）
小西湖街区“花间堂民宿”改造前（上图）和改造后（下图）（来源：网络）
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对策建议
01.腾退置换，激活历史街区
识别位于历史街区的直管公房，通过建立腾退补偿或平移置换政策鼓励住户自愿腾退，形成整栋或连片空间整合，在此基础上，将建筑内部打通重新配置空间功能，完善建筑使用功能，创新复合功能利用路径，为历史街区更新提供优质资源载体。在满足街区公共服务功能的同时，引入文商旅等新业态，引导产业发展，充分激发历史街区活力。
【实践经验】
广州市越秀区六榕街旧南海县社区微改造项目：以异地安置形式腾挪形成13套闲置公房，并结合有意向出租的11套闲置私房，项目统一盘整策划运营，以点带面提升社区业态，以微改造为契机，引导产业转型升级，促进社区自我更新，焕发街区活力，打造文商旅融合发展示范街区。
旧南海县社区微改造项目直管公房改造后成效（来源：网络）
02.完善配套，服务居住社区
识别存在公共服务设施盲区的居住社区，通过局部腾挪直管公房用以增设、扩建公共服务设施、口袋公园等，为补齐公共服务短板提供空间资源，加快实现完整居住社区及15分钟宜居生活圈建设。
03.修缮整治，公房品质提升
除上述情况，结合房屋安全监管系统，识别存在严重消防或结构安全隐患的直管公房，通过拆除重建或内框架翻建的方式，彻底解决房屋安全隐患问题；对于房屋质量较好且安全等级较高的直管公房，以成套化改造或品质化改造，优化提升房屋内部空间品质及功能。通过修缮整治为直管公房接轨纳入保障性租赁住房体系提供物质空间条件。
【实践经验】
荔湾区108套人才公寓（独套）改造项目：荔湾区直管公房管理单位西关租赁公司从辖内空置直管住宅公房中挑选108间产权清晰、钢筋混凝土结构、带独立厨卫的房源，参照市保障房室内装修标准，编制实施直管公房品质提升设计方案，推出108套人才公寓，保障荔湾人才住有宜居。
荔湾区108套人才公寓区位示意图及改造后成效（来源：网络）
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机制保障
01.衔接住保体系，充分调配资源
制定直管公房与保障性租赁住房接轨的促进政策，将符合条件的直管公房纳入保障性租赁住房体系，扩大保障性租赁住房房源，增加受惠群体，实现社会公共资源配置效能最大化。
02.明确监管执行，落实腾退补偿
清理不合理占用，加强违规转租、转借和空置等清退工作，加大对违规行为的查处和整治力度。制定奖励、安置配套政策，明确货币补偿标准和异地安置原则。
03.职能运营分离，资源统筹整合
探索经营权和管理权分离。强化房屋主管部门对直管公房的租赁、租金收益、修缮等方面的监管。充分发挥国企配置资源的优势，统筹直管房活化利用和运营，实现公房资源的有效整合。
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展望
住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定。
直管公房作为一项国有资产，在提供住房保障，维护民生利益，促进国有资产保值增值方面具有重要作用。我院将持续探索并积累我市直管公房更新改造实践经验，助力我市积极推进直管公房分类盘活与活化更新，也希望能为其他城市直管公房活化利用提供经验借鉴。
周健莹（广州市城市更新规划设计研究院有限公司策划部规划师）
高 鑫（广州市城市更新规划设计研究院有限公司策划部规划师）
曾艳婷（广州市城市更新规划设计研究院有限公司策划部主创规划师）
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