《广州市城中村改造条例》（下称《条例》）于2023年12月28日经广州市第十六届人民代表大会常务委员会第二十二次会议表决通过，2024年3月29日经广东省第十四届人民代表大会常务委员会第九次会议批准，将于2024年5月1日起施行。《条例》作为全国首部城中村改造专项地方性法规，首次通过地方立法将政府主导、依法征收的城中村改造全过程纳入法治轨道。
《广州市城中村改造条例》
——广州更新院相关技术负责人
就参与立法编制过程谈体会
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01.立法背景
2023年4月28日，中央政治局会议指出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。7月24日，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号），7月28日，国务院召开电视电话会议，对城中村改造工作进行了总体部署。12月，中央经济工作会议强调要加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。一系列政策为广州城中村改造提质增效指明了方向。
广州城中村是快速城镇化背景下城市发展不平衡不充分的产物，在城市化过程中，为城镇外来人口提供了基本居住和生活服务保障、为经济社会运行增加和稳定劳动供给、为产业发展提供低成本空间等方面发挥了积极作用；然而，受环境容量和综合承载能力制约，城中村普遍存在环境拥挤脏乱、社会治理粗放、安全隐患突出、公建配套不足等问题，与高质量发展的要求和群众对美好生活的需要存在较大差距。因此，广州通过制定《广州市城中村改造条例》，总结提炼广州市在城中村改造中探索的统筹住房保障、产业发展、历史文化遗产保护等做法和实践经验，加快推动城市治理体系和治理能力现代化，为破解城乡二元结构、留守户等难题完善法治保障，提升城市品质和发展质量。
02.立法目的
为深入落实党中央、国务院的相关决策部署，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，坚持以人民为中心，为满足公共利益需要，积极稳步推进和规范广州市城中村改造工作，优化城市空间布局，改善人居环境，促进产业转型升级，提升城市精细化、品质化、智能化治理水平，建设宜居、韧性、智慧城市，实现老城市新活力。
03.主要内容与制度创设
《条例》共三十九条，对城中村改造目标、改造方式、改造工作流程和集体土地征收、房屋征收程序、纠纷解决机制和法律责任等方面进行了规范。主要亮点和制度创设如下：
（一）明确城中村改造的公共利益属性，落实公益性改造内容
一是第一条开宗明义强调城中村改造是为了满足公共利益需要，并在第三条明确城中村改造中应当实现加强基础设施和公共设施建设、消除公共卫生和城市安全风险隐患、提升居住品质、改善居住条件和生态环境等六大目标。
二是强调加强配套设施建设。第十五条规定城中村改造应当根据周边地区功能以及实际需求，完善配套公共服务设施和基础设施，并强调由市、区人民政府承担区域统筹设施的新建或者改建工作；第十七条明确群众需求迫切、设施薄弱、安全隐患多的城中村优先纳入城中村改造年度计划。
三是多渠道统筹保障性住房。第三十一条明确城中村改造应当统筹住房保障，改造地块应当按照一定比例建设保障性住房，并允许个人可将自有产权的房屋委托专业住房租赁机构作为保障性租赁住房进行整体运营，多渠道解决住房结构性供给不足的矛盾，推动实现住有所居。
（二）突出政府主体责任，发挥有为政府作用
《指导意见》指出，城中村改造应当坚持城市人民政府负主体责任，更好发挥有为政府的作用。《条例》从以下四个方面进一步落实有关要求：第五条明确市人民政府负责统筹全市城中村改造工作，建立城中村改造协调工作机制，制定城中村改造重大政策措施，审定改造计划、资金安排和改造方案等；压实区人民政府组织实施本行政区域内城中村改造工作的具体职责；明确街道办事处、镇人民政府负责协助区人民政府组织实施城中村改造工作。第六条强化了政府主管部门职责，市住房城乡建设行政主管部门负责组织、协调和管理城中村改造工作。
市层面：2023年5月14日，成立以市委、市政府主要领导担任总指挥的市城中村改造建设指挥部，市直相关部门、各区政府主要领导作为成员，发挥部门协同、市区联动优势，全市“一盘棋”统筹推进城中村改造建设工作。
区层面：各区相应成立二级指挥部，加强市、区、镇街三级联动
（三）明确多渠道改造资金来源，规范资金使用
一是第八条明确改造资金区域内平衡的总体性要求并以列明国家、省市有关城中村改造资金来源渠道。
二是明确专项借款、专项贷款等资金实行专款专用、封闭管理。
三是第九条建立城中村改造项目优惠政策清单制度。
专项借款、贷款方面，2023年12月，国家金融监管总局等六部门印发《关于超大特大城市城中村改造贷款管理办法（试行）》（金发〔2023〕17号），住房城乡建设部、财政部、中国人民银行、金融监管总局印发《关于通过专项借款支持城中村改造工作方案》（建保〔2023〕80号）的通知，明确了城中村改造专项借款、专项贷款的有关要求。1月30日，广州市白云区罗冲围片区潭村、民科园片区大沥村等14个城中村改造项目获得国家开发银行、农业发展银行首批城中村改造专项借款授信1426亿元，首笔发放15亿元。资金用于项目前期工作、征收补偿安置、安置住房建设以及安置住房小区的配套基础设施建设等。
中央预算内资金方面，2024年中央预算内资金重点支持领域和方向，包括超大特大城市以及城区常住人口300万以上的大城市城中村改造相关的配套基础设施建设，保障性住房红线外配套基础设施。支持比例：东、中、西和东北地区分别不超过项目总投资的50%、70%、80%、80%。
专项债券方面，2024年地方政府专项债支持城中村改造项目。
社会资金方面，市城投集团组建广州市城中村改造发展基金，初期规模200亿元，远期规模1000亿元，目前已完成筹备工作。
优惠政策方面，符合条件的城中村改造项目适用于现行棚户区改造税费支持政策。
《关于企业参与政府统一组织的棚户区改造有关企业所得税政策问题的通知（财税〔2013〕65号）》明确：
企业参与政府统一组织的工矿（含中央下放煤矿）棚户区改造、林区棚户区改造、垦区危房改造并同时符合一定条件的棚户区改造支出，准予在企业所得税前扣除。
《关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税〔2013〕101号）明确：
一、对改造安置住房建设用地免征城镇土地使用税。对改造安置住房经营管理单位、开发商与改造安置住房相关的印花税以及购买安置住房的个人涉及的印花税予以免征。在商品住房等开发项目中配套建造安置住房的，依据政府部门出具的相关材料、房屋征收（拆迁）补偿协议或棚户区改造合同（协议），按改造安置住房建筑面积占总建筑面积的比例免征城镇土地使用税、印花税。
二、企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为改造安置住房房源且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。
三、对经营管理单位回购已分配的改造安置住房继续作为改造安置房源的，免征契税。
四、个人首次购买90平方米以下改造安置住房，按1%的税率计征契税；购买超过90平方米，但符合普通住房标准的改造安置住房，按法定税率减半计征契税。
五、个人因房屋被征收而取得货币补偿并用于购买改造安置住房，或因房屋被征收而进行房屋产权调换并取得改造安置住房，按有关规定减免契税。个人取得的拆迁补偿款按有关规定免征个人所得税。
（四）强调先谋后动，夯实工作基础
一是建立城中村改造基础数据调查制度，区人民政府负责组织开展本行政区域内城中村改造基础数据的调查、确认、公示等工作。
二是开展城中村专项评估工作，评估结果经审定后作为编制城中村改造中长期建设计划、开展城中村改造项目论证和制定城中村改造年度计划的依据。
三是市住房城乡建设行政主管部门编制城中村改造中长期建设计划，划定城中村改造实施片区，明确改造目标、任务、重点项目和实施时序等内容，并按照城中村改造中长期建设计划，将经论证具备条件的项目纳入城中村改造年度计划。
（五）完善征收补偿纠纷化解机制，稳妥解决“留守户”动迁难维问题
一是明确个别未达成征地补偿安置协议的处置。第二十五条规定，由区人民政府在征收土地公告期限届满后依法及时作出征收补偿安置决定。被征收土地的所有权人、使用权人未按照征地补偿安置协议交出土地，经催告后仍不履行的，或者在征地补偿安置决定规定的期限届满后不交出土地的，由区人民政府作出责令交出土地的决定，拒不交出土地的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。人民法院强制执行时，区人民政府应当予以支持协助。
二是明确城中村改造涉及国有土地上房屋被征收人对征收决定或者补偿决定不服的处置。第二十六条规定被征收人对征收决定或者补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行征收决定或者补偿决定确定的义务的，由作出决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。
三是明确了收回集体土地使用权经依法批准后拒不交回的处置。第二十七条规定，经依法批准收回集体土地使用权后，原集体土地使用权人在规定期限届满后拒不交回的，由负责组织实施城中村改造的区人民政府依法予以处理。通过授权区人民政府依法予以行政处理的方式，打通链接行政诉讼的制度路径，经处理仍无法收回的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。
（六）改造后运维管理和基层社会治理
一是第三十三条明确拆除新建类城中村改造项目应当按照城市标准规划建设管理；整治提升类城中村改造项目应当按照文明城市标准实施管理，可以将城中村范围内的市容卫生、道路养护、绿化保洁、路灯管养、公共停车管理、消防设施维护保养和消防安全管理等委托专业经营单位实施物业管理。
二是第三十四条强调在城中村改造中加强和创新社会治理，完善社会综合治理体制，建立健全跨部门信息共享、协同预警的信息交流和联防联控机制，维护社会稳定。
三是第三十五条明确实施拆除新建的城中村村民，依照法定程序转为城市居民户口后，应当享受城市居民待遇，将被征地村民纳入相应的养老等社会保障体系，相关行政管理部门在其职责范围内负责被征地村民社会保障相关工作。
广州更新院作为《条例》的技术支撑团队、立法专班成员，全力配合市住房城乡建设局、市司法局、市人大，从立法框架、条款起草、到意见收集和落实职能部门、各区政府、行业专家及相关企业的意见，全过程参与《条例》制订工作，推动《条例》最终颁布实施。
下一步，广州更新院继续深入参与我市城中村改造“1+N+X”政策体系构建工作，本着“服务政府、服务社会”的宗旨，强化使命担当，为广州城中村改造工作积极献策，为推动广州城市高质量发展作出贡献。
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