文／陆蓓凤 余斯雯
作者单位：上海市社会保险事业管理中心
社会保险稽核的主体是社会保险经办机构，行使的稽核权力实质是代表国家机关、政府部门，是具有强制性的监督检查职能。因此，社会保险稽核属于行政执法中的行政检查，其实施程序应符合规范公正文明的要求，是社会保险经办机构依法行政的重要体现。
程序正当逐步成为法治建设和司法审查要点。近年来的法治建设和司法审查实践，已从“重实体、轻程序”过渡到“实体和程序并重”，且正进一步从“法定程序”走向更严格的“正当程序”，这是行政法治的进步。我国目前虽尚未制定统一的行政程序法典，但程序正当原则早已出现在了司法判例和有关文件中。
高效行政成为行政程序创新改革的成果。一是采用繁简分流。司法审理已普遍启用繁简分流。2016年，最高人民法院颁布《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》，进一步明确各程序环节。二是提倡非强制性执法。在行政执法过程中，多运用说服教育、调解疏导、劝导示范等非强制手段和软权力执法。
2003年，《社会保险稽核办法》对事先通知、亮明身份、过程记录、结果告知进行了规定，使得稽核程序的执行具备了上位依据支撑。但随着社会保险经办机构职责的转变、行政执法程序改革等，应对稽核实施程序作出相应优化和完善。
依程序正当之原则，保障适用性、正当性。《社会保险稽核办法》第十条仅适用于社会保险费缴纳情况核查，未明确社会保险待遇情况核查同样适用。之后，社会保险经办机构的稽核内容也发生了改变。因此，现有程序规定的适用范围已无法覆盖社会保险经办机构所负责的核查事项，应去除程序适用的限制性表述。
同时，行政机关作出影响相对人权利义务的行政行为，必须遵循正当法律程序。在社会保险稽核过程中，除已对稽核对象产生的行为，还涉及向有关人员、单位开展调查，向线索来源答复稽核结果等，应在原程序基础上，进一步规范有关行政行为。
以高效行政为目标，繁简分流、自纠提效。原稽核程序主要针对现场检查实施，随着时代发展，数据共享、信息比对等方式被广泛应用，在稽核获取线索后，疑点问题已然凸显，应加快处理进程，及时进入整改环节。因此，仅有一般现场检查，会受限于按部就班的流程，无法达到高效目标，应视情进行繁简分流。
同时，给予自纠机会。社会保险稽核的行为目的不仅为了查办当下的违法违规事项，也为了长效规范单位及个人的参保登记、待遇享受等社会保险行为，故程序处理中应引入非强制性执法的理念，运用政策宣传、约谈教育等方式，可在一定情形下允许稽核对象限期自行纠错。
基金监督部门、劳动保障监察部门的实践。在程序正当方面，基金监督、劳动保障监察部门未设置程序的限制性表述，并体现了正当性的要求，《社会保险基金监督举报工作管理办法》以受理、办理流程为章节，明晰了确认实名举报人身份以及答复实名举报人的要求，保障权利与义务的对应；《劳动保障监察条例》规定了调查实施的具体要求，以及作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩的要求。
在高效行政方面，《劳动保障监察条例》设置了“给予自纠机会”的相关规定，劳动保障行政部门对事实清楚、证据确凿、可以当场处理的违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有权当场予以纠正，以及调查结果中对于情节轻微且已改正的，作撤销立案。
基层社保稽核部门的实践。在保障程序正当方面，各地以《社会保险稽核办法》中核查缴费情况的程序规定为基础，大多以社会保险经办机构内部规范的方式，适用在各类稽核事项。
在高效行政方面，较多省市将书面稽核纳入核查方式，广东省在相关稽核管理规范中，明确书面稽核由稽核对象报送资料、数据，还可要求稽核对象补报或重新报送，以及稽核部门认为有必要的，可以转为采取实地稽核。
综合以上情况分析和实践经验，从依法行政、兼顾效率的角度，拟对《社会保险稽核办法》稽核实施程序的条款内容提出建议。
启动情形条款。有下列情形之一的，社会保险经办机构可以启动社会保险稽核：属于年度或其他工作计划安排的；数据筛查发现社会保险基金和参保人权益存在风险的；上级交办及审计、纪委监委转办等方式获取问题线索的；群众来信、来访反映社会保险基金和参保人权益存在风险的；新闻媒体曝光，造成重大社会影响的；其他需要开展社会保险稽核的情形。
其中，涉及参保人员主张自身权益风险或进行实名举报的，在提供真实、有效身份证件和联系方式，明确诉求内容和提供线索后，社会保险经办机构启动稽核。
繁简分立条款。社会保险稽核程序主要包括简易程序和一般程序。在简易程序方面，社会保险经办机构根据稽核对象提供的书面材料或社会保险经办机构留存的业务资料、信息数据等实施稽核。
在一般程序方面，社会保险经办机构到用人单位、社会保险服务机构及相关现场进行实地稽核，或在社会保险经办机构指定的地点通过询问稽核对象、相关人员开展稽核。
简易程序条款。除《社会保险稽核办法》所列的启动情形，或涉及欺诈骗保、社会保险领域失信认定的，社会保险经办机构可以适用简易程序。主要实施过程如下：
社会保险经办机构收集获取相关线索、数据，对于需稽核对象提供书面材料的，向稽核对象发出《报送书面材料通知书》，由稽核对象按照规定的范围、格式及时限报送数据、资料；稽核对象报送和提取的数据、资料不符合要求的，要求稽核对象补报或者重新报送；比对分析数据、资料，对发现的疑点问题，要求稽核对象予以书面说明，稽核对象可以进行陈述和申辩；对于经核查未发现稽核对象存在疑点问题，或者稽核对象存在疑点问题，但核查期间主动改正的，作稽核结束处理，如涉及有关部门移送或参保人员、实名举报人主张线索来源的，在稽核结束处理前，应与线索来源确认结果无异议；对线索来源提出异议的，应补充数据、资料等有效证据材料，现有证据材料未能反映疑点问题，异议不予采纳，作稽核结束处理；对于线索来源异议予以采纳、经简易程序无法确认事实、稽核对象未主动改正疑点问题等情况，需采用实地稽核、询问等进一步核查的，应启动一般程序处理。
一般程序条款。一般程序的主要实施过程为：需实地稽核或询问稽核对象的，社会保险经办机构应提前5个工作日向稽核对象发出《稽核通知书》；需与核查相关的其他人员或单位开展调查的，发出《事实调查通知书》；因客观原因无法按期参加实地稽核或询问的，稽核对象或调查对象应按社会保险经办机构要求，书面回复调查内容并提交相关资料或数据。
实地稽核或开展询问，应有两名以上稽核工作人员共同进行，出示执行公务的证件，告知稽核的依据、内容。稽核工作人员询问调查应制作笔录，由询问调查对象签字确认，拒不签字确认的，应注明拒签原因，允许稽核对象可以进行陈述和申辩。
稽核工作人员应根据事实调查情况，依法作出结论，对于经稽核未发现稽核对象存在违法违规行为的，应当告知其稽核结果；对于经稽核发现存在违法违规行为的，向稽核对象出具并送达《稽核意见书》，要求稽核对象在限定时间内予以改正，稽核对象在《稽核意见书》出具前已主动纠正违法违规行为，可不予出具《稽核意见书》，但涉及欺诈骗保、社会保险领域失信认定或重大社会影响的除外。稽核对象拒不配合调查或逾期未改正的，社会保险经办机构应当报请人力资源和社会保障部门依法处罚。
（责任编辑：刘伊桐）